[ 張在禎 ]——(2010-11-10) / 已閱19443次
探索金融爭議綜合調解制度 促進上海國際金融中心建設
——關于建立“上海金融調解中心”的思考
上海銀行合規部
張在禎
（2010年09月25日）
目 錄
△ 序言
一、現行調解體系存在的問題
二、綜合調解制度的初步設想
三、綜合調解制度的法律依據
四、綜合調解制度的監管要求
五、綜合調解制度的時勢背景
六、綜合調解制度的運行模式
七、綜合調解制度的實施步驟
八、綜合調解制度的協議效力
九、綜合調解制度的監管功能
十、綜合調解制度的規范建設
△ 結語
△ 序言
近幾年來，伴隨著我國金融業的快速發展，金融機構之間、金融機構與金融消費者（客戶）之間、非金融機構的組織及個人相互之間的金融糾紛越來越多。特別是金融機構與金融消費者（客戶）之間的信訪投訴糾紛，牽掣了金融企業及其監管機構大量的人力與物力，也引起了金融監管機構的高度重視。筆者作為銀行業的一名法律與合規人員，在參與處理此類糾紛的過程中常想，像上海這樣要建立國際金融中心的金融重鎮，在如何快速解決金融糾紛問題上，應當率先探索一條成功之路�！秶鴦赵宏P于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》和《上海市人民政府貫徹國務院關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心意見的實施意見》，都提到了“建立公平、公正、高效的金融糾紛審理、仲裁機制，探索建立上海金融專業法庭、仲裁機構”事宜，但都未提及建立專門金融糾紛調解機制問題。本文擬就“探索金融爭議綜合調解制度，促進上海國際金融中心建設”這一問題，談談關于建立“上海金融調解中心”的思考。
一、現行調解體系存在的問題
目前我國的調解體系，公認的主要有以下四種調解方式：一是人民調解，即民間調解，屬于訴訟外調解。村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。企業事業單位根據需要設立人民調解委員會。人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。二是法院調解，是指人民法院對受理的民事案件、經濟糾紛案件和輕微刑事案件進行的調解，是訴訟內調解。法院調解書與判決書有同等效力。三是行政調解，又分為兩種：一是基層人民政府，即鄉、鎮人民政府對一般民間糾紛的調解。二是國家行政機關依照法律規定對某些特定民事糾紛或經濟糾紛或勞動糾紛等進行的調解。行政調解都屬于訴訟外調解。四是仲裁調解，即仲裁機構對受理的仲裁案件進行的調解，調解不成即行裁決，這也是訴訟外調解。我國仲裁法、勞動爭議調解仲裁法、農村土地承包經營糾紛調解仲裁法和中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則等調解規則，都規定了仲裁調解。以上四種調解方式，都可以從不同角度，對發生在上海的金融糾紛進行調解，但存在信息分散、專業性較差、指導管理難等問題。筆者考慮，可否組建新型的調解組織，以應對急劇爆發的專業性較強的金融糾紛特別是金融信訪投訴糾紛？
二、綜合調解制度的初步設想
在思考新的調解組織的過程中，2010年6月30日，中國銀行業協會印發了《關于建立金融糾紛調解機制的若干意見（試行）》，提出中國銀行業協會設立金融糾紛調解中心，便捷、靈活、高效、公正地解決當事人之間的金融糾紛。筆者將其歸結為我國調解體系中的第五種調解方式，即“行業（協會）調解”。應該說，這是中國銀行界有志之士的一項創舉。該調解方式的專業性、行業性都很強，在某種程度上可以解決前述金融糾紛的調解問題，但在屬地化管理、受理糾紛范圍、調解人員篩選范圍、金融消費客戶的感覺、因地域問題帶來的效率等方面，尚存一些無法克服的問題。筆者建議，可否探索由上海金融監管機構（作為金融行業監管代表）、上海市金融服務辦公室（作為地方政府管理代表）、上海金融行業協會或公會（作為金融企業代表）、上海市消費者協會（作為金融消費者即客戶代表）等機構作為聯合“發起機構”，由上海市律師協會、上海市法學會、上海市金融學會、上海市信訪協會、上海市心理學會等機構作為聯合“援助機構”，由上海市推進國際金融中心建設領導小組（辦公室）統一牽頭設立“中國上海金融糾紛調解中心”，簡稱“上海金融調解中心”，專業、就近、高效、公正地調解金融爭議。筆者之所以將其稱為“綜合調解”方式，主要也是從組建機構的多樣性而言的。
三、綜合調解制度的法律依據
要建立綜合性調解制度，遇到的第一個問題就是法律依據問題。我國《合同法》第128條規定：“當事人可以通過和解或者調解解決合同爭議。”但并未明確也不可能明確此處的調解，究竟是什么性質的組織進行的調解。而我國憲法、民事訴訟法和2010年8月28日全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國人民調解法》，也僅對“人民調解”的性質和基本原則作了規定。《消費者權益保護法》第32條規定：“消費者協會履行的職能中，包括向消費者提供消費信息和咨詢服務、受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調查、調解。”應該說，直接的、明確的關于“綜合調解制度”的單行法律到目前還沒有。只有《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》為綜合調解制度的建立預留了廣闊的空間：“充分發揮人民法院、行政機關、社會組織、企事業單位以及其他各方面的力量”；“完善訴訟與仲裁、行政調處、人民調解、商事調解、行業調解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，推動各種糾紛解決機制的組織和程序制度建設”；“人民法院鼓勵和支持行業協會、社會組織、企事業單位等建立健全調解相關糾紛的職能和機制”。實事求是地說，綜合調解的協議是否具有法律效力，直接決定著綜合調解制度的生命力。而該《若干意見》作為經中央批準的、最高司法機關發布的、具有司法解釋性質的法規性文件，無疑具有法律規范效力。據此，綜合調解制度的設立問題已無法律障礙。
四、綜合調解制度的監管要求
《中國銀監會辦公廳關于加強銀行業客戶投訴處理工作的通知》（銀監辦發〔2007〕215 號）要求“銀行業協會、信托業協會、財務公司協會負責相關銀行業金融機構的投訴處理數據統計、分析和指導�！薄翱蛻粼谙蜚y行業金融機構提出投訴但未獲得滿意結果的情況下，可進一步向相關行業協會乃至銀監會投訴，行業協會應建立并公布相應的再投訴受理和處理機制，銀行監管部門要加強對銀行投訴處理行為的監督、檢查和評估。銀監會和行業協會必要時將公開銀行業金融機構客戶投訴的信息�！鄙虾ｃy監局在轉發上述《通知》時要求：“深刻認識做好銀行業客戶投訴處理工作是構建和諧社會、和諧金融的需要，是銀行業履行社會責任的需要，也是商業銀行維護自身聲譽和提升競爭力的需要。各機構要高度重視客戶投訴處理機制的建設和完善，健全機構，確定人員，落實職責，暢通渠道，切實提高投訴處理實效�！薄般y行同業組織也要重視發揮其在參與銀行業客戶投理工作中的獨特作用，溝通內外，聯系左右，積極配合監管部門和銀行業機構開展客戶投訴處理工作，促進上海銀行業機構有序高效客戶投訴處理網絡的早日形成。”中國銀監會《商業銀行聲譽風險管理指引》（銀監發〔2009〕82號）要求：“銀行業協會應通過行業自律、維權、協調及宣傳等方式維護銀行業的良好聲譽，指導銀行業開展聲譽風險管理。”中共上海市金融工作委員會《上海金融系統 2010 年信訪工作要點》（滬金融工委辦〔2010〕9號）提出：“探索創新工作機制。積極探索金融業務投訴類信訪案件的快速處理機制，充分發揮金融同業公會、金融機構客戶服務部門的作用，提高基層單位業務糾紛投訴處理的工作效率。研究引入律師參與金融系統信訪事項調解處理的途徑和辦法，增強信訪處理工作的公正性和透明度，強化依法解決信訪問題的理念�！鳖愃菩袠I監管和行政管理的文件很多，都可以作為探索綜合調解制度的監管依據。
五、綜合調解制度的時勢背景
嫌棄麻煩、厭惡糾紛，是人之常情�？蛻敉眠@一點，抓住金融機構珍惜聲譽的特點，通過各種方式“死纏硬打”。加之金融機構存在的內部職責不清、推諉扯皮、敷衍了事等現象，如何處理因金融糾紛而引起的信訪投訴，一直是各家金融機構最為頭痛的事。也正因如此，金融監管機構一直非常重視金融信訪投訴糾紛的處理。現行金融糾紛處理主要有三條途徑：一是雙方協商，缺點是易出現客戶“鬧銀行”；二是客戶投訴請求監管機構處理，易被投訴人認為監管機構與金融機構是“父子”關系，不斷信訪；三是提起仲裁或訴至法院，時間長，成本高。而調解作為經過第三方的排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協議，解決糾紛的一種活動，有利于定分止爭、案結事了，有利于修復當事人之間的關系，實現法律效果與社會效果的有機統一。我國正處于經濟社會發展的重要戰略機遇期和社會矛盾凸顯期，維護社會和諧穩定的任務艱巨繁重。各地紛紛引入醫患外第三方處理醫療糾紛，也給我們直接的借鑒與啟發。探索金融爭議綜合調解制度，對于構建和諧社會、和諧金融、和諧國際金融中心，促進金融服務有序發展意義重大。英國金融服務局零售部負責人Vernon Everitt說過：“即使運作良好的企業，也難免發生可能導致投訴的錯誤或誤解。”而“有效處理投訴是吸引和維系客戶的重要手段。研究顯示，投訴未被妥善處理的消費者將向10個以上的人抱怨他的經歷。此外，不滿的消費者并不一定直接向你禮貌地投訴，研究表明，每一個投訴背后還有大約25名客戶選擇保持沉默，并將其業務轉去其他機構。因此，機構善于從投訴中吸取經驗將更能確保其產品和服務有生命力、貼近市場并具有竟爭力，反之則將錯失良機。”另外，外國的Banking Ombudsman 的金融糾紛調解經驗也很值得我們參考借鑒�？傊�，上海在建設國際金融中心的過程中探索綜合調解制度確有現實意義。
六、綜合調解制度的運行模式
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