[ 高軍 ]——(2012-4-17) / 已閱27999次
由于一些壟斷行業(yè)、部門以及地方政府和經濟利益過多地糾纏在一起，容易形成自身的利益，故在出臺一些重大的、與國計民生有關的政策時，往往不能充分考慮民眾的意愿，甚至部分政策逆民意而為。例如，舉民眾反映強烈的汽油價格來說，近年來，中國汽油價格一直處于不斷上漲的態(tài)勢，國際石油價格上漲，國內的立即跟著上漲，名為“接軌”。可是，當國際石油價格下降時，國內的價格卻并不“接軌”而下降；又如，當前民眾苦于房價高騰久矣。一個基本的常識是：作為商品，房價起落屬正常市場規(guī)律的作用，政府本不應對之過多操心。但是，由于近年來很多地方政府財政上過多依賴“賣地財政”，故不愿意房價下落，于是一些地方政府紛紛出臺房產“救市”政策。此舉違反了行政倫理，嚴重傷害了民意，對社會道德、政府的公信力構成公然挑戰(zhàn)。事實上，當前群體性事件之所以頻發(fā)，當從此尋找深層次的根源。
四、厲行法治，走出傳統(tǒng)中國“威權主義與黃宗羲定律”怪圈
當前，在中國發(fā)生的群體性沖突事件并未突破傳統(tǒng)的“威權主義與黃宗羲定律” [16]的命題范圍。在該命題下，幾千年來中國歷史一直在周期震蕩中循環(huán)，每當社會財富積累到一定程度，每當社會文明積累到一定程度，社會情緒的極端和暴戾以及社會矛盾和沖突也隨之發(fā)展到頂點，然后馬上來一次大的震蕩，把幾乎所有積累一掃而光，接著一切從頭開始，從零甚至是從負數(shù)開始。 [17]值得我們思考的是：我們有理論上最先進的制度，有憲法、法律及完備的法律實施機構，但為什么會憲法、法律會空轉？那種出了事后靠嚴懲個別腐敗官員、然后組織官員進行政治學習等傳統(tǒng)應對的方式實踐證明效果有限。筆者認為，必須直面民意，在深刻反思的基礎上，理性對待、積極回應各類社會群體利益訴求的表達，通過現(xiàn)代性的觀念與制度變革，踏踏實實的厲行法治，才能使中國最終走出傳統(tǒng)的“威權主義與黃宗羲定律”怪圈，舍此之外，別無他途。
（一）改革傳統(tǒng)觀念
1、從秩序至上到人權至上。去除傳統(tǒng)國家主義觀念影響，確立國家僅具有工具性價值，人權才是核心和最終目的的現(xiàn)代法治理念，以及確立保護公民依法維權就是保護法律的尊嚴、保護社會的和諧與穩(wěn)定、保護黨執(zhí)政合法性資源的理念，尊重并切實保障公民憲法基本權利，實踐憲法中“國家尊重和保障人權”的莊重承諾。
2、從壓制型治理到自治型治理。在自治型治理模式下，政府無須大包大攬，越是離民眾近的事務，越是應當通過民眾自治來進行，因為只有民眾自己才了解自身的需求和偏好。全能的“家父主義” 政府不可避免地會出現(xiàn)由于包攬過多而造成的冗員過多、效率低下、腐敗現(xiàn)象。實行自治型治理，由于大量的社會性事務由社會自治團體完成，這樣可以為政府機構改革挪出空間。同時，伴隨著自治型社會的建立，我國的公民社會與公民文化、寬容、和諧的社會氛圍勢必得到進一步培育和發(fā)展，這樣可以為整個的政治體制改革創(chuàng)造必要的空間。
3、從無限政府到有限政府，“假如我們相信政府具有永遠正確的秉賦且永遠不會走極端，憲法便沒有必要設定這些限制了。” [18] 因此，應當放棄計劃經濟年代秩序控制模式下政府包辦一切的習慣性做法，政府的一切行為必須嚴格地受到憲法、法律的約束，奉行中立、謙抑原則，回歸市場經濟條件下政府的科學定位。
4、從效率至上到公平至上。在當前掠奪式的經濟發(fā)展模式下，經濟增長衍生出很多社會矛盾和社會問題，對社會安定帶來很大的危害。因此，必須轉換思路，將重點放在發(fā)展社會保障、提供社會福利方面，改變社會分配嚴重不公的現(xiàn)狀，重塑社會的公平與正義，以化解當前日趨激烈的社會矛盾。
5、擺脫傳統(tǒng)意識形態(tài)的束縛：首先，黨的領導不等于地方上某個具體黨員干部的個人領導，體制上要保證黨中央的權威，制度設計上要做到權責必須平衡，防止官員在地方上獨大而濫用權力；其次，權力分立在當代世界被稱為優(yōu)越的“自由主義的政治組織之原理”， [19]因此，它并不是資產階級的專利，其中所蘊藏的公理性成份完全可以成為制度建設借鑒、參考的對象；第三，去除公務員性善論的制度前提預設，制度設計從人性發(fā)出，“假如不把人預設為惡人，任何人都不可能為一個共和國制定憲法或法律”，“不信任是每個立法者的首要義務。法律自然不是用來反對善的，而是用來對付惡的，所以，某個法律對它的接受者預設的惡行內容越多，其本身反而顯得越好”； [20]第四，從政治性思維轉換到法律思維，依靠公正的執(zhí)法和司法來解決社會糾紛與沖突，這要求政府應當擯棄長期以來所奉行的那種充當社會萬能“保姆”角色的觀念及做法，避免成為社會矛盾的漩渦中心，應當定位在地位中立的社會糾紛調停者的角色；第五，轉換革命戰(zhàn)爭時期所形成的階級斗爭慣性思維，拋棄暴力性宣傳。中華人民共和國建立后，中國共產黨已由革命黨轉變?yōu)閳?zhí)政黨。眾所周知，革命黨的合法性基礎在于特定歷史條件下，在國民黨反動統(tǒng)治下人民有武裝革命的權利；而執(zhí)政黨的合法性則在于憲法、法律的確認、授權、以及人民對黨執(zhí)政的普遍認同。因此，角色的轉變，必然帶來工作重心的轉變，新時期的工作應當圍繞加強黨的執(zhí)政能力，提高黨的執(zhí)政合法性而展開。
（二）突破解決沖突的傳統(tǒng)路徑依賴
當代世界，由于互聯(lián)網、通信技術的發(fā)展與普及，政府、環(huán)境的資訊充分暴露于網絡通訊中，決策的速度、品質勢必受到前所未有的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的政府包辦一切、壟斷資訊、單方面公布信息的做法，勢必引起公眾的質疑，當公眾質疑累積到相當程度將可能造成合法性危機。按照發(fā)展社會學的觀點，人均GDP在1000美元到3000美元的區(qū)間，是社會矛盾凸顯期。當前，我國正處于這一階段，社會矛盾由隱性轉為顯性而直接暴露在公眾視野之中。如何處理群體性沖突事件，直接影響到社會主義和諧社會建設的成效，因此，突破解決沖突的傳統(tǒng)路徑依賴極為必要。
1、在處理群體性沖突事件過程中，不但要公正，而且要讓人們明白無誤地、毫不懷疑地看到是在主持公正，因為，原因很簡單，公正來源于信任。“正義不僅要被伸張，而且必須眼見著被伸張。這并不是說，眼不見則不能接受；而是說，沒有公開則無所謂正義”。 [21]因此，應當改變當前對群體性沖突事件的調查、鑒定由政府部門一手包辦的現(xiàn)狀，為保證事件調查、鑒定結果的權威性、公正性，必須建立一個獨立、透明的事件調查、鑒定的機制，整個事件的調查、鑒定完全由獨立的第三方來負責實施。對于有重大影響的群體性事件的調查，應當由全國人大常委會組織特別調查委員會來進行。在調查、鑒定的過程中，應當平等地聽取雙方的聲音，同時按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，及時公開信息，接受媒體的公開監(jiān)督。
2、對于事件的處理，地方政府在維持社會秩序穩(wěn)定的同時，應當保持中立，對群體性事件的最終處理通過公開、公正的審判進行，允許媒體進行公開的報道，讓所有人知道事件的真相，“陽光是最好的防腐劑”，如果一切都能夠在陽光下運作，相信人民的信心、信任感也會不斷的增加，社會的基本共識亦會得以重建。
（三）保證社會理性交往渠道的暢通
首先，當前一刀切的官員問責制做法弊端明顯，往往驅使官員出于自保而封鎖信息。因此，有必要將行政首長問責納入法制化渠道，充分保障公眾的知情權以及被問責官員的實體及程序性權利，在分清責任的基礎上進行問責。
其次，只有公民充分地行使表達自由的權利，才能使下情及時地上達，形成公民與政府之間良性的互動關系。因此，必須認真對待權利，認真對待憲法，放松具體法律、法規(guī)中對公民憲法基本權利的限制，保障公民集會、結社、游行、示威的自由，同時憲法中有必要確立公民罷工自由等權利，保障勞動者團結起來和資本進行談判協(xié)商、平等博弈的能力。此外，盡快制定《新聞法》，充分保障新聞自由，同時新聞媒體必須在體制上進行改革，擺脫地方化控制。
第三，從人性的角度出發(fā)，取消“越級上訪”的禁止性規(guī)定。同時，信訪制度的科學定位應當被還原為一個下情上達的機構，而非糾紛解決機構。 [22]
（四）政府權力產生與運行法治化
美國著名經濟學家曼瑟•奧爾森在其名著《權力與繁榮》中，指出經濟成功需要兩個必要的條件，一是要有對所有人都穩(wěn)定的且界定清晰的財產權利和公正的契約執(zhí)行權利，另外一個是沒有掠奪行為。他認為，一個政府，如果有足夠的權力去創(chuàng)造和保護私有產權并去強制執(zhí)行合約，而且受到約束不去剝奪這些個人權利，那么這樣的政府就是“強化市場型政府”，只有這種“強化市場型政府”才能保證經濟的持久繁榮與社會的穩(wěn)定。筆者認為，所謂“強化市場型政府”實質就是法治化的政府，當前我國市場經濟改革進一步走向深入，以及經濟的繁榮與社會的穩(wěn)定，迫切需要權力產生與運行的法治化。
1、改變官員事實上的行政任命方式，使權力產生真正做到民主化。為此，必須進一步完善我國人民代表大會制度，擴大直接選舉的范圍，降低人大代表中官員的比例，減少全國人大代表的人數(shù)以提高效率，逐步實現(xiàn)人大代表的專職化，以提高其參政議政能力及明確其參政責任。
2、完善我國財政制度。（1）大力進行政府機構改革，堅決裁撤冗員，徹底告別“吃飯財政”的現(xiàn)狀，減輕人民的負擔；（2）政府機構公務人員由財政全額供養(yǎng)，嚴禁通過罰款、收費謀取部門私利。廢除相關罰款、收費單位“提成”的財政制度規(guī)定，執(zhí)法行為必須與執(zhí)法部門、具體執(zhí)法者的利益完全隔絕；（3）稅收在中央與地方分配是極嚴肅的憲法問題，屬憲法保留內容，因此，有必要從憲政的角度重新審視我國分稅制，從地方事務與財權統(tǒng)一，從財政收入與支出兩方面一并考量來完善分稅制度，加大地方法定的稅收分配比例；（4）完善罰款、收費制度。目前，按照《行政處罰法》第二章“行政處罰的種類和設定”中的規(guī)定：在我國，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及地方性規(guī)章均可設定罰款行政處罰，但是該法對設定罰款行政處罰的原則、條件及限制等卻缺少必要的規(guī)定。至于收費，從法律性質上，收費具體可以分為規(guī)費（行政規(guī)費與使用規(guī)費）、受益費、特別公課三種類型，目前在我國尚缺少統(tǒng)一的《規(guī)費法》予以調整。由于立法的不完善，導致實踐中亂罰款、亂收費現(xiàn)象嚴重，處于混亂不堪的局面。筆者認為，由于罰款、收費涉及對公民憲法財產權的侵犯，屬于法律保留的內容，必須以全國人大或全國人大常委會通過的法律作為依據(jù)，法律可以授權行政機關制定具體的規(guī)定，但授權必須符合明確性原則，而不能采用概括性授權。
3、政府在出臺有關國計民生的政策時，必須充分尊重民意。眾所周知，中國改革一開始就是自上而下的權力主導型，客觀上造成制定的游戲規(guī)則有利于利益集團。這種狀況必須予以改變，政府在出臺政策時，一方面，政策的內容要接受倫理正當性的拷問，即必須符合公平、合理的原則；另一方面，政策出臺的程序要符合正當法律程序，即保證決策程序的公開、透明以及保證公眾的廣泛參與。具體而言，決策的有關內容應當提前向社會公眾公布，決策應通過代表民意的人大表決，或通過召開具有廣泛代表性的聽證會來進行。惟如此，才能使決策具有民主正當性，獲得人民群眾發(fā)自內心的支持和服從，減少執(zhí)行政策的成本。
4、政府依法行政。馬克斯？韋伯指出，在理性化方面取得進步的社會中，“合法的”統(tǒng)治權威必須是“非私人”的，它需要恪守統(tǒng)治規(guī)則和制度程序。“如要使‘法律規(guī)則’得以堅持，憲法就必須確保任何人都不能凌駕于法律之上。擁有政治權力的人必須同受其權力管轄的那些人一樣服從法律程序。這一點對于從法律上保護包括人權在內的各種權利來講，其重要性十分明顯。” [23]而事實上，“強制私人尊重法比較容易，國家在此可起舉足輕重的仲裁人的作用，而強制國家尊重法比較不易，因為國家掌握著實力”。 [24]因此，必須完善權力監(jiān)督機制，完成從人治型到法治型模式的轉變，具體而言：（1）完善權力之間監(jiān)督和制衡的分權機制；（2）必須保證權力監(jiān)督部門的獨立性；（3）權力監(jiān)督通過訴訟的法治化方式進行；（4）保證新聞獨立與自由，充分發(fā)揮法治社會中“第四種權力”的監(jiān)督作用。
（五）通過司法來維護社會的公平、正義，最終整合社會
在法治社會里解決糾紛的地方是法院，而不是其他機構，“司法使法律降臨人間”， [25]法院代表著法律，象征著公平與正義，法院負有保障法律的正確、有效的實施，通過保障權利、對任何侵犯權利的行為進行矯正和懲罰、讓被侵犯的權利得到及時救濟以維護社會的公平、正義。同時，司法作為一個緩沖帶，其有效運轉可以及時分解掉社會中的大量沖突，緩和對立情緒、消解社會矛盾，負有在現(xiàn)代多元社會里整合社會，防止社會分裂，防止由于政府直接介入沖突解決過程而使官民之間直接產生沖突從而使沖突有可能轉化為政治問題，以及防止在這種情況下由于沖突解決不公而影響政治制度合法性之責。當代中國，正處于急劇轉型時期，多元利益與多元思想并存，各種沖突大量涌現(xiàn)，矛盾錯綜復雜，透過群體性沖突事件，可以看到當前社會階層在擴大，社會存在斷裂的危險。因此，通過司法及時地、公正地解決糾紛，化解民怨，醫(yī)治社會的創(chuàng)傷，整合社會利益沖突，以達到基本的社會共識構成當前社會主義和諧社會建設的主題任務。筆者認為，為達此任務，應當充分地發(fā)揮法院的功能。而充分發(fā)揮法院功能的前提在于必須進一步深化司法改革，通過司法公正來樹立法院的權威。
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