[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱33842次
行政訴訟案件執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對(duì)策
馬懷德 解志勇
兼論建立行政法院的必要性與可行性
行政訴訟的執(zhí)行，是指執(zhí)行組織對(duì)已生效的行政案件的法律文書，在義務(wù)人逾期拒不履行時(shí)，依法采取強(qiáng)制措施，從而使生效法律文書得以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。行政訴訟執(zhí)行問題是當(dāng)前法院面對(duì)的一個(gè)難題，對(duì)于原告敗訴時(shí)的執(zhí)行問題，有關(guān)法律另有規(guī)定，不是本文所要討論的內(nèi)容。以下提到的執(zhí)行問題，均指被告敗訴時(shí)的執(zhí)行。雖然我國(guó)《行政訴訟法》第65條明確規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)不履行判決的義務(wù)的情況下，人民法院可以對(duì)其采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，但實(shí)際上，法院往往難以采取強(qiáng)制，即使采取強(qiáng)制措施，也很難奏效。原因何在呢？針對(duì)這種狀況應(yīng)采取什么對(duì)策呢？這正是本文試圖研究的問題。
一、行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的成因分析
我們認(rèn)為，形成行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的原因是多方面的，有被執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的原因，也有執(zhí)行機(jī)關(guān)的原因。但主要是司法體制的原因。總結(jié)起來，主要有以下四個(gè)方面。
第一，被執(zhí)行組織沒有履行能力。全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)不下十幾萬個(gè)，他們的經(jīng)濟(jì)狀況千差萬別，在一些"老少邊窮"地區(qū)，行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)條件比較差。在這些地方，敗訴行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行判決的主要原因固然與某些工作人員的法律意識(shí)不強(qiáng)有關(guān)，更重要的是這些部門"囊中羞澀"，有的行政機(jī)關(guān)連辦公用的房屋都是借來的。對(duì)于這一類執(zhí)行對(duì)象，是屬于"履行不能"，對(duì)司法公正的負(fù)面影響相對(duì)有限，似乎情有可原。
第二，行政機(jī)關(guān)無視法院的權(quán)威。目前，我國(guó)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大和上級(jí)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)、政府管理人財(cái)物的司法體制。司法機(jī)關(guān)實(shí)際上為各方面非司法力量所控制。從法院的角度講，由于行政機(jī)關(guān)掌握財(cái)權(quán)，縱然敗訴后不執(zhí)行判決，法院也奈何不得。從行政機(jī)關(guān)的角度講，行政本位思想惡性膨脹，行事肆無忌憚，根本不把法院放在眼里。久而久之，不但助長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)輕視法律判決的不良風(fēng)氣，也損害了司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，尤其讓人們失去了對(duì)司法公正和法律、正義信仰，對(duì)我國(guó)的法治進(jìn)程構(gòu)成很大威脅。
第三，法院司法不公正。法院司法不公也是影響法院判決執(zhí)行的一個(gè)重要原因。從宏觀上看，司法不公正的原因主要在于：（1）法官來源復(fù)雜且素質(zhì)低。我國(guó)現(xiàn)行司法隊(duì)伍中非專業(yè)化的傾向是相當(dāng)嚴(yán)重的。（2）司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制疲軟，法院自我約束能力差。目前，我國(guó)司法系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主要有檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督和上級(jí)審判機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審判機(jī)關(guān)的審級(jí)監(jiān)督。就檢察監(jiān)督而言，根據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)國(guó)家審判機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督。但是在實(shí)踐中，檢察監(jiān)督的權(quán)威性和有效性并沒有真正確立和實(shí)現(xiàn)。從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的情況看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的審判行為所進(jìn)行的監(jiān)督只是一種事后監(jiān)督，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)審判機(jī)關(guān)的審判行為違法時(shí)，只能以抗訴的形式要求審判機(jī)關(guān)糾正。對(duì)于法院不執(zhí)行或拖延執(zhí)行行政訴訟判決的行為，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)限和手段就更加受限制，長(zhǎng)此以往，必將嚴(yán)重?fù)p害檢察監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。
根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，上級(jí)審判機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)下級(jí)審判機(jī)關(guān)的審判行為實(shí)行審級(jí)監(jiān)督。在實(shí)踐中，上級(jí)審判機(jī)關(guān)通過審級(jí)監(jiān)督的形式對(duì)下級(jí)審判機(jī)關(guān)的違法行為確也進(jìn)行了有效糾正，但是，審級(jí)監(jiān)督是審判機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，由于我國(guó)實(shí)行二審終審制，再加上審判機(jī)關(guān)的審判行為受地方保護(hù)主義的困擾，因此，在有些地方，上級(jí)審判機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審判機(jī)關(guān)進(jìn)行審級(jí)監(jiān)督的著眼點(diǎn)已不再是司法公正，即法制的統(tǒng)一和國(guó)家法律的有效實(shí)施，而是地方利益是否受到充分的保護(hù)。加之對(duì)于法院不執(zhí)行或拖延執(zhí)行判決的行為缺乏有效的層級(jí)監(jiān)督，因此，通過上級(jí)法院督促下級(jí)法院及時(shí)執(zhí)行判決，也很難奏效。
第四，我國(guó)現(xiàn)行司法權(quán)力難以有效制約行政權(quán)。不可否認(rèn)，在目前的國(guó)家各機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上占據(jù)著十分重要的位置。行政權(quán)力的擴(kuò)張和膨脹，是世界上所有國(guó)家普遍感到棘手的難題。由于各級(jí)行政機(jī)關(guān)掌管著國(guó)家最活躍、最全面、最具體的行政執(zhí)法權(quán)。與此相反，在我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力分配體制下，司法機(jī)關(guān)實(shí)際上處于行政機(jī)關(guān)的從屬地位，無論在級(jí)別、取權(quán)和執(zhí)法手段上都比行政機(jī)關(guān)低，與其業(yè)務(wù)相關(guān)的人、財(cái)、物權(quán)，都由行政機(jī)關(guān)來掌管。毫無疑問，這樣做的結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致權(quán)力分配和制約上的失衡，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。
1.法院自身權(quán)威不夠。當(dāng)前，各種權(quán)力主體為局部利益干擾司法的情況比較普遍，其中尤以行政機(jī)關(guān)為甚。各行政主體受利益驅(qū)動(dòng)的影響，在各自的管轄范圍內(nèi)或明或暗地干擾司法的現(xiàn)象頻仍發(fā)生，形成了比較普遍的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義、行業(yè)保護(hù)主義。使司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用法律手段處理糾紛、調(diào)整社會(huì)關(guān)系時(shí)受到來自地方行政主體的壓力。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，法律至高無上的權(quán)威受到削弱。
2.法院的獨(dú)立性不夠。自1980年以來，我國(guó)實(shí)行"分灶吃飯"的財(cái)政體制，各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)必須由同級(jí)政府確定，法院的財(cái)政與地方財(cái)政融為一體。因此，地方法院更多地傾向于從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的角度去執(zhí)行法律和行使司法權(quán)，而不是著眼于國(guó)家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。①除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政職務(wù)和人員均由地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)選舉、委任、罷免或任免。在實(shí)踐中，地方黨委、政府的組織人事部門"實(shí)際享有"對(duì)相應(yīng)各級(jí)法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和指派權(quán)。正是這種權(quán)力結(jié)構(gòu)上的隸屬和依附關(guān)系，使得地方法院無力抗衡地方行政的干預(yù)。
3.法官的獨(dú)立性不夠。中國(guó)的司法獨(dú)立原則并未實(shí)現(xiàn)，這是造成執(zhí)行行政機(jī)關(guān)難的重要原因。表現(xiàn)在：（1）在法院中，執(zhí)行庭法官始終是以法院工作人員而不是以法官個(gè)人身份出現(xiàn)在執(zhí)行程序中，他們對(duì)外代表法院履行職權(quán)，但卻要受院方的控制，院方又常常受到行政機(jī)關(guān)的影響。顯然，哪一個(gè)執(zhí)行法官也不愿意冒"砸掉飯碗"的風(fēng)險(xiǎn)，去執(zhí)行行政機(jī)關(guān)。（2）法院內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制存在的問題，直接導(dǎo)致了執(zhí)行法官不獨(dú)立。由于案件層層審批，大量案件的執(zhí)行由庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)或?qū)徟形瘑T會(huì)決定，案件
執(zhí)行的好壞不能與執(zhí)行法官個(gè)人的責(zé)任聯(lián)系，即使不能執(zhí)行，也往往找不到負(fù)責(zé)任者。目前，隨著人們對(duì)"執(zhí)行難"不滿的呼聲越來越高，法院執(zhí)行工作的效率和成果越來越成為影響法院形象的障礙，而法院系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)行的管理方式又加劇了法官責(zé)任心不強(qiáng)和執(zhí)行工作的低效率，產(chǎn)生了整個(gè)社會(huì)對(duì)審判機(jī)關(guān)的"信任危機(jī)"。
以上，我們分析了行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的成因，關(guān)鍵是司法體制造成的"執(zhí)行難"。下面我們重點(diǎn)討論解決這一問題的對(duì)策。
二、克服現(xiàn)行體制弊端，建立全新的行政審判和執(zhí)行體制
江澤民同志在黨的十五大上指出：要"推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯(cuò)案追究制度。加強(qiáng)執(zhí)法和司隊(duì)伍建設(shè)。"我國(guó)審判體制改革，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持司法主權(quán)原則的前提下，找準(zhǔn)問題，選準(zhǔn)突破口，"攻其一點(diǎn)，兼及其余"，采取得力措施各個(gè)擊破。改革的著眼點(diǎn)定位在對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行難的問題上，突破口是建立我國(guó)行政法院，即把行政法院的建立作為我國(guó)司法制度改革的先遣隊(duì)，為司法體制的全面改革探索經(jīng)驗(yàn)，最后實(shí)現(xiàn)我國(guó)司法制度的健全和完善。
（一）行政法院的模式
世界上許多國(guó)家都設(shè)立了行政法院。如法國(guó)行政法院，盡管它屬于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，但具有明顯的獨(dú)立性。而德國(guó)、瑞士、瑞典、比利時(shí)、意大利、芬蘭、墨西哥等國(guó)的行政法院都屬于司法系統(tǒng)。這些國(guó)家的行政法院設(shè)置，有許多地方值得我們借鑒。
法國(guó)是世界上最早設(shè)立行政法院的國(guó)家之一。法國(guó)的行政審判體制具有十分明顯的特點(diǎn)，與英美國(guó)家的"單軌制"不同，它屬于"雙軌制"。即在法院設(shè)置上存在各自獨(dú)立、互不隸屬的行政法院和普通法院兩大系統(tǒng)，行政法院審理行政案件，普通法院審理普通案件（民事和刑事案件）兩者涇渭分明。在法律適用上，行政法院審理行政案件，優(yōu)先適用特別法，無特別法才適用普通法。最高行政法院內(nèi)設(shè)4個(gè)行政廳和1個(gè)司法廳。行政廳負(fù)責(zé)行政立法和立法咨詢工作，司法廳（也叫訴訟廳）負(fù)責(zé)審理行政案件。它直接隸屬于總理府，院長(zhǎng)名義上由總理?yè)?dān)任。它享有初審、上訴審和復(fù)核審管轄權(quán)。它的主要職能表現(xiàn)在4個(gè)方面：（1）為政府提供咨詢：（2）審理行政案件；（3）裁決行政系統(tǒng)內(nèi)部管轄權(quán)事務(wù)；（3）指導(dǎo)下級(jí)行政法院的工作。法國(guó)行政法院組織體系包括最高行政法院、5個(gè)上訴行政法院、33個(gè)地方行政法院、行政爭(zhēng)議庭和權(quán)限爭(zhēng)議法庭。
德國(guó)行政法院制度的形成晚于法國(guó)。德國(guó)的行政法院屬于普通法院②中的5種法院（一般法院、行政法院、勞動(dòng)法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院）類別之一。但它獨(dú)立于一般法院（刑事、民事法院），與法國(guó)相同。德國(guó)行政法院組織分三級(jí)：初等行政法院、高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。初等行政法院設(shè)在各邦，數(shù)目因州的大小而異。初等行政法院共有33個(gè)，高等行政法院10個(gè)。行政法院的組成是由院長(zhǎng)、主審法官和相應(yīng)數(shù)額的普通法官組成。德國(guó)行政訴訟在程序上表現(xiàn)為審問式公開審理，并設(shè)置公益代表人參加訴訟，聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為聯(lián)邦、州和地方的公益代表人參加行政訴訟。③
比利時(shí)也實(shí)行法國(guó)式的雙軌制行政審判體制，但行政法院屬于司法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，它沒有普通法院那么完整的體系，行政訴訟一般直接訴至最高行政法院。瑞士聯(lián)邦行政法院除受理一般行政訴訟案件外，還具有一般行政法院所沒有的懲戒公務(wù)員的權(quán)力。其他一些建立行政法院的大陸法系國(guó)家，也都有一些與法國(guó)、德國(guó)大同小異的規(guī)定。
我國(guó)似可制定《行政法院組織法》，建立行政法院。
1.行政法院的性質(zhì)、任務(wù)、組成和任期。建立我國(guó)行政法院，在堅(jiān)持適合我國(guó)國(guó)情的前提下，應(yīng)該借鑒外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和好的做法。為此，筆者認(rèn)為，行政法院在性質(zhì)上應(yīng)該是最高人民法院屬下的國(guó)家審判機(jī)關(guān)，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉(zhuǎn)由行政法院行使。行政法院通過行使行政和與行政有關(guān)的案件的審判權(quán)，參與行使國(guó)家審判權(quán)力，不受除最高人民法院以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的干涉。行政法院的任務(wù)是按照法院程序正確地適用法律，審理和判決行政案件，以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為、制定行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件引發(fā)的爭(zhēng)議案件。相應(yīng)地，各級(jí)人民法院行政庭取消，其他業(yè)務(wù)庭的與行政機(jī)關(guān)有關(guān)的案件審判職能取消。各級(jí)行政法院只接受上級(jí)行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完全獨(dú)立于地方各級(jí)人民法院和地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。
行政法院的組成可以參照德國(guó)行政法院的做法：由院長(zhǎng)、主審法官和相應(yīng)數(shù)額的普通法官組成。最高行政法院院長(zhǎng)可以由最高人民法院院長(zhǎng)兼任，也可由其他人擔(dān)任，由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉或罷免。最高行政法院的工作受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和最高人民法院的監(jiān)督。它的副院長(zhǎng)、審判員由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)最高行政法院院長(zhǎng)的提請(qǐng)任免。高級(jí)行政法院、中級(jí)行政法院和基層行政法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員均由上級(jí)行政法院任命。
2.組織系統(tǒng)和審級(jí)制度。行政法院的組織系統(tǒng)可以是最高行政法院和地方各級(jí)行政法院。地方各級(jí)行政法院分為基層行政法院、中級(jí)行政法院和高級(jí)行政法院。
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