[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱33886次
從隸屬關系上看，只有最高行政法院隸屬于最高人民法院，地方各級行政法院均只隸屬于行政法院系統，地方各級行政法院的設置不與現行行政區劃重疊。可以根據實際需要，按自然地域劃區設置。根據經濟發展狀況和人口分布情況，以及便利訴訟的原則，設置地方各級行政法院。高級行政法院在每個省、自治區、直轄市各設一個（不包括港、澳、臺地區）。中級行政法院的設置：我國東部、南部沿海地區，按照每千萬人設置一處；西部地區每300～500萬人設置一處。基層行政法院的設置：東部、南部沿海地區，按照每200～300萬人設置一處；西部地區每50～100萬人設置一處。地方各級行政法院的名稱，以所在的城市命名。在交通不便的邊遠地區，可以采取由基層行政法院設立派出行政庭的方式，加以解決。當然，行政法院的設置應該建立在必要的調查研究和科學分析的基礎上。
（二）應當注意的幾個問題
行政法院的建立，除了要堅持其基本原則以外，為了便利執行，在具體操作時，還應特別強調以下幾個問題。
1.行政法院司法統一。司法統一的原則是現代法治國家所遵循的一條基本司法準則。其存在的理念在于：主權國家之法制統一的基礎是司法統一。④現代國家多數都實行司法統一的基本司法制度。我國是一個單一制國家，從理論上講，應該只有一個統一的國家司法系統，而不應存在獨立的地方司法系統，我國憲法也作了相應規定。但從上文分析的我國現行司法機構的設置、隸屬關系以及司法人員的任免上看，將現行的地方各級司法機關界定為統一的司法機關不免有些牽強。從某種意義上講，新中國建立至今尚未形成一個統一的司法系統。⑤所以，建立行政法院需要強調的首要問題就是司法統一，打破司法權行政化、地方化的畸形模式。行政法院的執行庭，只服從個案審判合議庭的裁判和執行裁定，不受行政法院內外任何其他組織和個人的非法干涉。只有這樣，行政法院執行庭才不會重蹈人民法院執行庭的覆轍。
2.行政法院司法獨立。司法獨立作為一項十分重要的司法制度和原則，淵源于18世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩的三權分立學說。在西方，司法獨立原則主要包括以下內容：（1）司法機關有其獨立的組織系統，與其他組織系統相分離，簡稱"司法權獨立"；（2）法官獨立審判案件，不受任何干涉，簡稱"審判獨立"；（3）法律對法官的地位特設保障條款，如法官高薪制，法官終身任職，簡稱"司法人員獨立"。其核心是法官審判獨立。⑥司法獨立原則已被現今世界各國憲法和法律所普遍承認。例如，《聯邦德國行政法院法》第1條規定："行政審判權由獨立的、與行政當局分離的法院行使。"⑦法國于1790年8月由制憲會議制定的關于司法組織的法律第13條規定："司法職能和行政職能不同，現在和將來永遠分離……"⑧
我國現行法律也有關于司法機關獨立行使職權的規定,但并沒有關于"審判獨立"的直接規定。如《中華人民共和國憲法》第126條規定："人民法院、人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權、檢察權、不受行政機關、團體和個人的干涉。"《中華人民共和國人民法院組織法》第4條規定："人民法院獨立進行審判，只服從法律。"幾乎所有學者都同意這樣一種觀點，即確保司法獨立，是實現司法正義的先決條件，"在法治社會中，法院處于極為重要的地位，因為法院是公平正義所在
，是恢復社會秩序的場所。一個社會不能沒有秩序，因而不能沒有法院；一個社會更不能沒有公平正義，因而就不能沒有法院的獨立審判。只要審判獨立，法院才能真正成為實現社會公平正義的場所。"⑨
與18世紀的法國為保護行政權不受法院審判權的非法干預而設立行政法院不同，我國是為了保護司法獨立而設立行政法院，兩者可謂是殊途同歸。我國行政法院應采取下列措施保持司法獨立：首先，行政法院系統與人民法院系統在組織上相"分立"。這里的"分立"，是相對意義上的"分立"；這里的"人民法院"是狹義的，與行政法院相對
稱。它包含兩層含義：（1）行政法院系統只有最高行政法院隸屬于最高人民法院，地方行政法院與地方人民法院之間沒有隸屬關系：（2）行政法院和人民法院都依法行使國家審判權，但行政法院行使行政審判權，人民法院行使普通（刑事、民事等）審判權。其次，地方行政法院辦案不受地方黨、政機關干預，司法領域中的地方保護主義便可得到遏制。第三，從經費和人事管理制度方面考慮，行政法院的活動經費由國家財政直接拔付，行政法院的人、財、物權由最高行政法院集中掌握，不再受行政機關控制。這樣，行政法院才可能不受行政機關干預而嚴格依法辦案，特別是涉及到行政機關切身利益的案件更是如此。第四，制定法律嚴格控制行政法院法官的來源，確保行政法院法官的素質，在業務能力上保證獨立。第五，行政法院設立獨立的執行機構，獨立執行行政法院的判決（當然也包括接受行政機關的申請執行相對人）。
3.建立、健全行政法院監督制約機制。結合國內外一些成功的經驗和失敗的教訓，除了應加強行政法院法官的職業道德教育和培訓以外，還應從以下幾個方面進行制度建設：（1）建立行政法官高薪制度。新加坡、香港等地實行高薪養廉，使法官享有優裕的物質生活，更加珍惜自己的事業與地位，不致于去為生計冒險。這種制度可以為我們借鑒。（2）限制和避免法官與當事人私下接觸，更不能允許法官與當事人同住、同吃、同行、對違反職業道德的法官，予以堅決地懲處，決不姑息。（3）倡導大眾傳媒對行政法院司法進行監督和批評。
4.行政機關被執行財產的來源。對于自身沒有履行能力的情況，大多發生鄉鎮一級行政機關。目前，我國部分地區的鄉鎮一級行政機關并沒有獨立的財政預算，實行的仍然是全縣財政統一的制度。從這種意義上講，雖然這類鄉鎮行政機關是民法意義上的機關法人，但它并不是完全意義上的"獨立機關法人"，而是與其上級縣政府有天然聯系（也可以說"沒有分家"）。依筆者之見，縣政府應當對其下屬鄉鎮政府應承擔的義務負有無限連帶責任。也就是說，當鄉鎮政府自身沒有履行能力時，法院可以將其上級政府的財產作為執行對象。
參照法國、德國的做法，行政機關敗訴時，供行政法院執行庭執行的財產，來源于義務行政主體專門的財政預算。各行政主體每年預留部分財政預算專供賠償執行之用。遇有行政機關拒不履行的情況，對行政主體的主要負責人處以一定數額的罰款，并可反復進行和實施這種處罰，直至該行政機關執行行政法院的判決。目前，我國尚沒有關于行政機關建立用于執行判決的專門預算的法律，應該在預算法中有所規定。
（三）在行政法院建立嚴格的執行制度
執行程序是行政訴訟的最后程序，行政法院的判決一旦作出，即具有法律效力，案件當事人應當無條件地執行。從權利的角度講，當事人的實體權利與其申請執行權（程序權利）密切相關，如果當事人的申請執行權得不到充分有效的保護，當事人的實體權利就不可能實現，行政訴訟法關于相對人訴權的規定就是一紙空文。在建立健全執行保障制度方面，法國和德國的經驗可以借鑒。法國從60年代以來，采取了一系列法律措施，來保障行政判決的執行。（1）法國〈行政機關遲延罰款和判決執行法〉，規定行政機關被判決賠償時，必須在4個月內簽發支付令。逾期
不支付的，會計員有義務根據判決書正本付款。（2）行政機關不積極履行賠償義務，當事人可在6個月后向最高行政法院申訴，最高行政法院可對行政機關宣布遲延罰款。（3）對于引起遲延罰款的行政機關負責人，行政法院可以判處高達相當于其全年工資罰款。（4）1976年的調解專員法規定，行政機關不按照調解專員的命令執行時，調解專員可以寫出特別報告，公開發表，利用輿論對行政機關施加壓力。（5）行政法院可以通過宣布行政機關的行為違法來撤銷其決定。德國行政法院的執行程序除適用普通法院程序外，還可依法對行政主體處以高達2000馬克的罰款，并可反復進行和實施這種處罰。⑩
我們認為，應采取以下幾項措施，來保障行政法院執行判決的執行效果。
1.健全和完善法律規定。針對行政機關不執行判決或法官拖延執行判決的違法行為，應健全立法。使行政機關和執行法官面對法律的規定，不敢、不能、不愿、不必對抗或拖延執行判決。目前的法律規定僅僅局限于"向行政機關提出司法建議"或"法院內部監督規定"是遠遠不夠的。我國行政法院應該在堅持現行監督體制的基礎上，通過設立執行監督的專門委員會和制定〈執行法〉,構建適合中國國情的、具有實效的執行監督體制。
就司法權對行政權的監督來說，不單單是法院對行政機關行政行為的合法性進行司法審查，更重要的是，將司法審查的判決落實到實際中去---當行政機關企圖對抗判決時，毫猶豫地予以強制執行。否則，所謂法制制度只能是一紙空文。
就行政法院內部的監督而言，執行監督委員會是行政法院內部一人相對獨立的機構，專門就執行問題進行監督。它由人民檢察院的派駐人員和行政法院工作人員組成，接受人民檢察院和行政法院的雙重領導。該機構的主要設置依據和工作依據就是〈執行法〉。這個監督機構之所以需要人民檢察的直接參與，主要是基于"自己不能為自己法官"的考慮。這就是英國最古老的自然公正原則，(11)它是克服"內部監督流于形式"弊病的有效方法。
2.提高行政案件的審級。在我國，行政權力本位思想，存在于一些人尤其是行政機關干部的頭腦中，行政法院需要采取新的案件受理方式。為了防止行政機關不應訴或行政首長拒絕到庭，可以把這類案件的審級提高。即由基層行政法院受理與縣級以下行政機關有關的案件，涉及縣級以上行政機關的案件，則由相應一級的行政法院受理，以增強權威性和威懾力。在個案執行時，一律由高于被執行行政機關級別的行政法院執行庭派出專人監督執行，或者完全由較高級別的行政法院執行。
3.最高行政法院派出巡回法庭。我們認為，應該在行政法院實行"巡回法庭"制度。"巡回法庭"制度是行政法院的一項重要制度。它旨在發揮其"特效性"和"及時性"的優勢，解決實際當中相對人訴訟不便、地方行政法院拒絕受理應當受理的行政案件、執行機關拖延執行判決和行政機關抗執行的案件。從它所起的作用
上不難看出，"巡回法庭"的性質具有兩重屬性。其一，它是最高行政法院設立的一個監督機構。這是巡回法庭最主地的功能。它不但有權對地方行政法院系統內部案件受理、審判和執行程序進行全程式的監督，而且有權對被判決履行義務的行政機關進行監督。它可以代表最高行政法院就個案向有關行政法院發出受理命令、重新審理命令和執行命令。并可以應原告人的申請，直接參與對某些行政機關的執行活動。其二，在必要的時候，它有權決定直接受理某些一審案件，此時，最高行政法院是一審法院，它作出的判決或裁定為終局判決或裁定。這是巡回法庭次要的功能。
"巡回法庭"在最高行政法院內部是常設機構，但其工作人員組成是不固定的，主要在最高行政法院內部臨時抽調有關方面的法官組成。"巡回法庭"每巡回一次，它的主要組成人員就更換一次。
4.強化行政機關行政首長的法律責任。《行政訴訟法》第65條第3款、第4款規定，行政機關拒絕履行判決、裁定的，一審法院可以"向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議"，"拒不履行判決、裁定。情節嚴重構成犯罪的，依法追究主管人員和直接責任人員的刑事責任。"我國行政機關實行行政首長負責制，從理論上講，他應該對行政機關的全部行為負責任。就"刑事責任"來說，指《刑法》第313條規定的"拒不執行判決、裁定罪"。對這一條規定的落實，重點應放在追究行政首長的責任上。
就"提出司法建議"來說，是建議其上一級行政機關、人事或監督機關對抗拒執行的行為依權限進行處理。這一規定過于原則化。法律既沒有對"司法建議"的基本內容進行規定，也沒有說明接受"司法建議"的"上一級"行政機關的法律責任。從法理上講，任何法律規范都應具備三個要素：假定、處理（或叫指示）、制裁。也有人概括為：條件、行為模式和法律后果。(12)但是，行政訴訟法的這一條規定，并不具備這些基本要素。因此，它在法理上沒有法律意義的規范。這與立法原意顯然是不符的。我們認為，雖然行政訴訟法在形式上稱其為"司法建議"，但它的實質卻是一個羈束性法律規范，是對"行政機關系統內部行政監督"的司法監督規范，理應對該行政監督的法律后果作出明確的規定。
① 參見馬駿駒、聶德宗：《當前我國司法制度存在的問題與改進對策》，《法學評論》1998年第6期。
②德國的"普通法院"是相對于"憲法法院"而言。與法國的普通法院相對于行政法院而言涵義不同。
③參見胡建淼：《比較行政法---20國行政法評述》，法律出版社1998年版，第300～306頁。
④參見馬駿駒、聶德宗：《當前我國司法制度存在的問題與改進對策》，《法學評論》1998年第6期。
⑤參見馬駿駒、聶德宗：《當前我國司法制度存在的問題與改進對策》，《法學評論》1998年第6期。
⑥參見張德森、周佑勇：〈論當前我國實現司法正義的條件和途徑〉，〈法學評論〉1999年第1期。
⑦[德 ]平特納：〈德國普通行政法〉，朱林譯，中國政法大學出版社1999年版，第259頁。
⑧王名揚：〈法國行政法〉，中國政法大學出版社1989年版，第535頁。
⑨皮純協等：〈行政審判的困境與改革思路〉,〈法學家〉1998年第2期。
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