[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱24011次
行政機關賠償協議程序
馬懷德
如果說行政復議、行政訴訟是解決行政行為合法性的基本方式和途徑，那么行政賠償程序則是實現賠償責任的根本手段。從世界許多國家看，行政賠償程序通常分為二大階段，第一階段由行政機關內部解決賠償責任問題；第二階段由法院解決賠償問題。由于體制上的差異，各國在行政行政賠償程序的兩個階段既存在一些相通的內容，也各具特色。在我國，由于受行政復議、訴訟制度的影響，賠償程序更為復雜。因此，如何借鑒有益的國外經驗并結合目前我國實際，確定一套完備的行政賠償程序顯得十分必要。
一、行政機關先行處理原則
絕大多數國家均采用行政機關先行處理原則解決賠償問題。該原則因賠償方式上的差別又被稱為協議先行原則、窮盡行政救濟原則等。在美國，涉及國家賠償的案件，大約有80%至90%是在行政機關得到解決的。在捷克，司法部和財政部有權審查所有違法決定案件，賠償訴訟以前的初審目的是為了通過友好的方式，在法庭之外解決爭端。先行處理原則的主要含義是，賠償請求權人向法院提起賠償訴訟前，一般須經過賠償義務機關先行處理，或與賠償義務機關先行協商，若不能達成協議或請求權人不滿意行政處理決定，或賠償義務機關逾期不處理，才可以向法院起訴。先行處理猶如一張過濾網，將行政機關能夠自行解決的賠償限制在行政機關內部，而不進入司法程序。一方面減少了法院訴源和訟累，減輕了法院在處理賠償事件上的負擔；另一方面又方便了當事人，使受害者可以不經過復雜繁瑣的訴訟程序及時得到賠償，同時也是對賠償義務機關本身的尊重。當然，這一原則也有某種局限性，強制要求所有受害人向侵權機關申請并協商賠償問題，可能造成一部分受害人不敢或不愿與侵權機關繼續合作的結果，因受害人從心理上更傾向于第三者充任裁判人。
（一）兩種先行處理模式
從行政機關處理賠償事務的方式看、行政機關先行處理分"決定式"和"協議式"兩種。它們在處理方式和結果上有一定差異。
"決定式"的最突出特點是：行政賠償義務機關對受害人的請求采用"決定"形式處理，一般不與請求權人進行協商或討論，受害人只能被動接受或拒絕此決定。例如，我國行政訴訟法第67條第2款規定："公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求，應當先由行政機關解決。對行政機關的處理不服，可以向人民法院提起訴訟"。這里雖未明確提出"決定"為解決方式，但其內容實際排除了正式協商形式，而只用了"處理"一詞。規定雖然含糊，但實踐中多采用半協商半裁決形式。奧地利《國家賠償法》第8條也規定："被害人應先向有賠償責任之官署以書面請求賠償。書面送達官署三個月后，未經官署確認，或在此期間內對賠償義務全部或一部分拒絕者，被害人得以官署為被告提起民事訴訟。"韓國、瑞士也有類似規定。
"協議式"則以賠償義務機關與受害人雙方協商為基礎，以協議為最終處理結果。許多國家和地區之所以采用"協議"方式，主要是考慮到賠償爭議復雜多端，要求當事人間能夠共同協商，對損害賠償額請求達成折衷妥協方案。例如，美國《聯邦侵權賠償法》第2675條第1項規定："除非請求權人先向有關聯邦行政機關提出賠償請求，而且被請求之行政機關……作出終局之拒絕，不得對美國政府……提起請求金錢賠償的民事訴訟"；該法2672條規定："對于受害人的請求，每一聯邦行政機關的首長或其指定人必須依法予以考慮，評估、調解、決定或妥協、和解、受害人如果接受了這種決定或妥協、和解，則發生終局之效力，不得再行請求或起訴"。
（二）先行處理程序的提起方式
在行政機關內部提起賠償請求一般有兩種方式，一為單獨請求賠償；二為附帶提出賠償請求。
如果受害人僅就賠償問題向行政機關單獨提出請求，而不涉及其他要求，則視為單獨式請求。行政賠償義務機關接受這類請求無須確認行政行為的合法性，只需就侵權事實成立與否及賠償數額等問題與受害人共同協商，達成共識。例如，某公民在被拘留期間，受到警察刑訊和毆打，如果他僅就被毆打受到損害請求行政機關賠償，賠償義務機關無須審查該毆打行為合法與否，而只須確定損害人因其合法權益受到該行為侵犯造成損失而請求的行政賠償。我認為這一范圍過窄。單獨式請求包括兩部分，一是對已經確認為違法侵權的行為向賠償義務機關提出賠償請求；二是對無須確認的明顯違法行政行為直接向行政機關提出賠償請求。因為行政侵權行為很普遍，確認機關卻只有行政機關和司法機關。如果要求所有受害人對侵權行為提起賠償請求之前都要經過確認階段，勢必增加受害人的負擔。況且有很大一部分行政侵權行為明顯損害事實，而不涉及確認其合法與否問題，更無須通過復議或訴訟途徑先確認為違法，再向行政賠償義務機關請求賠償。如行政機關公務員毆打侮辱行為、獄政管理中的事實行為等，既不屬于行政復議和訴訟范圍，也沒有適當的確認機關，因此，賦予受害人直接的請求是必要的，即受害人可就賠償問題直接向行政機關單獨提起，由賠償義務機關與受害人協商處理。
附帶式請求，是指行政賠償請求權人在提出行政復議或其他審查行政行為合法性程序的同時，附帶請求以審查行政行為合法性、適當性為主要內容，以賠償損失為附帶內容。受害人可在提起行政復議或行政申訴，在要求有權機關審查并確認某一行政行為的合法性的同時，還可以附帶要求侵權機關賠償其損害。當然，附帶式請求往往須經過兩道不同的程序，一是先確認行政行為違法或不當，二是就違法和不當的行政行為所遭受的損害提出賠償請求。由于確認機關未必都是賠償義務機關，因此，會出現確認機關與原機關共同承擔賠償責任，或確認機關責令原機關承擔賠償責任的情形。例如，我國行政復議條例第44條規定："被申請人作出的具體行為侵犯申請人的合法權益造成損害，申請人請求賠償的，復議機關可以責令被申請人按照有關法律、法規和規定負責賠償"。
二、賠償請求權及受理
在行政機關內部賠償程序中，受害人提出賠償請求，賠償義務機關受理請求都必須符合一定條件，履行法定手續。這些要件和手續大致可以分為兩大類：
（一）實體要件
請求權人向賠償義務機關請示賠償，應當具備以下實體要件：
1.請求權人原則上是因行政機關及公務員執行職務行為而直接受損害的人。如被違法拘留的人，被非法沒收財物的人，被毆打、拘禁的人。至于受害人死亡的，其繼承的、被撫養人、支付喪葬費的人為請求權人。未成年人和精神病人等無行為能力人，限制行為能力人受侵害而提出賠償請求時，由其法定代理人代理。
2.被請求人為行政賠償義務機關。
3.請求依據是能夠證明的損害事實。包括已受損失和必然的可得利益損失，不是假想、預料、期待的非現實損害，以及相關的法律文件，包括確定行政機關賠償義務和受害人請求權的一般賠償法和特別法。
（二）程序要素
從許多國家、地區行政賠償立法及實踐看，程序要素是請求權人提出賠償請求，行政賠償義務機關履行賠償義務的步驟、方法、形式要求等綜合因素。它主要包括：書面申請、法定期限內提出、行政機關決定或協議期限、協議及賠償金額限制等。
1.書面請求
受害人等向賠償義務機關提出賠償請求，須以書面形式進行。請求賠償行為屬要式法律行為，因此，僅以口頭表示請求賠償的意思是不夠的，難以構成具有法律效力的法律行為，例如，《美國聯邦侵權賠償法》第2401條規定："除非于求償權發生后二年內對于有關聯邦行政機關以書面提出賠償請求，……對于美國聯邦政府的侵權行為之訴，即歸于消滅。"我國法律目前并未規定向行政機關提起賠償請求須以書面形式為之，但實踐中做法則多采用書面形式。如行政復議程序中附帶請求賠償的，須以復議申請書為基礎提出附帶請求，一般均采用書面形式。
2.法定期限內提出請求
向行政機關提出賠償請求，必須在法定期限內提起，這與訴訟上的消滅時效是一致的。許多國家、地區的法律都明確規定了國家賠償的請求期限，即請求權的消滅時效。其意義在于督促權利人及時行使求償權利，義務人早日履行其義務，以免時過境遷，發生舉證困難，解除請求人與賠償機關及公務員的顧慮。如果請求權人不能在法定期限內向賠償義務機關或其他有關機關提出賠償請求，則喪失勝訴權，即喪失要求法院強制義務人履行義務的權利。當然，即使在時效屆滿的情況下，權利人仍提出請求，義務人主動履行義務的，權利人仍有權受領。行政賠償的請求期限也就是消滅時效、訴訟時效。由于它與民事賠償有一定區別，因此多采用短時效。
3.行政機關決定或與請求人協議的時限
賠償義務機關收到賠償請求權人的書面申請后，一般會出現三種結果，一是認為無賠償義務，作出拒絕賠償的決定；二是認為可以賠償，與請求權人進行協議；三是既不拒絕，也不協議而是拖延不答復。為了保證請求權人及時獲得賠償，督促賠償義務機關盡早履行義務，許多國家和地區的法律均規定了賠償義務機關作出決定或協議的期限。例如，韓國法律規定賠償審議會作出認可或拒絕的期限為兩個月，超過兩個月不作決定的，賠償請求權人可直接起訴。奧地利法律規定，被害人提出賠償請求三個月內，如賠償義務機關拒絕或未確認，被害人有權起訴。
規定行政賠償義務機關受理請求后的決定或協義期限有利于盡快解決賠償糾紛，防止一案久拖不決，損害當事人的權益和行政效率。我國目前尚無明確規定，根據行政復議條例規定，附帶請求行政賠償的，與復議期限一致，復議機關應在兩個月內作出裁決。今后國家賠償立法也可規定為兩個月的協議或決定期限。
4.協議或決定賠償的金額限制
為了防止行政機關為安撫受害人濫用賠償權，有些國家和我國臺灣規定行政機關自行決定賠償數額的限制。美國《聯邦侵權賠償法》規定，行政機關對超過25000美元作出賠償裁決，妥協與和解，應事前獲得司法部長或其指定人的批準始為有效。我國臺灣"國家"賠償法施行細則規定：賠償義務機關有權在一定金額限度內，逕行決定賠償金額，超過限度，應報請其直接上級機關決定。金額限度，由行政院依據機關等級、性質、事權大小和經濟狀況決定。我國現行法律法規對此尚無規定，可以考慮在今后的國家賠償法細則中對不同級行政機關決定賠償的數額予以規定和限制。
三、行政機關作出賠償決定或協議的效力
賠償請求權人與賠償義務機關達成的協議或賠償義務機關作出的裁決具有確定力和拘束力，雙方當事人不得隨意反悔更改，這是多數國家法律所明確規定的。例如，美國《聯邦侵權賠償法》第2672條規定，除非前項之行政調解系以欺詐方式達成，行政機關所為的妥協、和解、裁決或決定，在本法關于對美國聯邦政府基于侵權行為而提起的民事訴訟的規定限制下，對聯邦政府全體官員均有終局的效力"。"請求權人接受前述的裁決、和解或妥協，對于該請求權人應產生終局的拘束力，并對美國聯邦政府及其人員因其行為或不行為所生的賠償請求構成完全之免除"。
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