[ 王春暉 ]——(2003-7-19) / 已閱39104次
通信行政執法的復議監督
王春暉
引言
“加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實施。”江澤民同志在黨的十六大報告中的這段話，對監督行政法律關系理論的建立具有戰略上的指導意義。通信行政執法，是指通信行政機關或機構為了執行法律、法規和規章以及其他具有普遍約束力的決定、命令，直接對特定的相對人采取的具體影響其權利義務，實現通信行政管理職能活動的行政行為。長期以來，由于受傳統觀念的影響，形成了人們只重視刑法、民法而輕視其他部門法的傾向。再加上行政機關主要靠政策辦事，因而一提起執法便自然想起公安、檢察、法院的執法活動，而忽視了承擔大量執法任務的行政機關，尤其是通信行政機關更被人們忽視。隨著我國社會主義法制的日益健全，人們法制觀念的逐步加深，開始認識到，凡是執行行政職能，與公民、組織發生某種權利義務關系的行政機關，都應是執法機關。但是社會經濟的發展也要求行政機關及其行為必須走向法制化，具體到通信行政執法也必須全面走向法制化，以適應社會主義市場經濟發展、社會進步和加入世貿組織后新形勢的要求。這就要求通信行政執法的產生及其職權職責必須有明確的法律規定；通信行政機關的執法活動，必須合乎法律之規定，不得超越法律、法規及規章。因此，加強通信行政執法的監督必須提到議事日程。目前，我國尚未形成完善的通信行政執法監督體系，通信行政執法監督的主要手段是行政復議。然而，大多數管理相對人在通信行政機關作出的具體行政行為侵犯了其合法權益時，不去積極地行使通信行政復議權，他們認為我國的通信行政復議尚不能成為一種有效的救濟手段。如何確保通過通信行政復議的手段監督通信行政機關依法行使職權，是通信管理相對人普遍關心的問題。因此，有必要就通信行政復議監督的相關問題作一介紹。
（一）通信行政復議概述
通信行政復議，是指通信行政管理相對人認為通信行行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益，向作出具體行政行為的通信行政主管機關的上一級通信行政主管機關申請復議，由有復議管轄權的通信行政主管機關對具體通信行政行為重新進行審查，并作出裁決的一種行政活動。通信行政復議是上級通信行政主管機關對下級通信行政主管機關進行層級監督的一種較規范的活動，是通信行政機關對通信行政執法監督的重要組成部分。
通信行政復議，是解決通信行政機關在行使通信行政職權過程中與管理相對人發生的關于權利義務爭議的重要途徑之一。通信行政爭議的產生是由于管理相對人對通信行政權力行使的程序、目的產生疑義或不服。但是，通信行政爭議的構成應符合以下條件：
１、必須有一方是通信行政管理機關
根據我國通信行政管理體制和現行的通信法律、法規規定，在我國履行通信管理職能的機構有兩級，即中央通信行政管理機構和省級通信行政機構；地、市級的通信管理職能仍缺位。通信行政機關在履行通信管理職責過程中，不可避免地要與管理相對人發生糾紛，這里的管理相對人包括另一行政機關。但是糾紛當事人之中必須一方是履行行政管理職權的行政機關。例如某通信行政執法機關由于某公安機關擅自改變專用線路的使用范圍，對該公安機關給予警告，并處50000元罰款，該公安機關認為處罰太重與通信行政執法機構發生爭議，在這一因具體通信行政行為引起的行政爭議中，兩方當事人均為行政機關，但是公安機關是管理相對人，而通信行政管理機關則是依法履行通信行政管理職能的具有通信行政處罰權的行政機關。這是行政糾紛區別于民事糾紛的一個顯著特點。
２、爭議的標的是通信行政主體的行政行為
如果說通信行政主體是構成通信行政爭議的形式要件，那么，通信行政行為是構成通信行政爭議的實質要件。判斷一個爭議是否屬通信行政爭議，僅僅看爭議當事人中是否有通信行政機關是不夠的，我們還必須看爭議的標的性質。只有爭議標的是通信行政行為的，才是通信行政爭議。例如某通信行政管理機關因購買辦公用品與另一方(供方)發生爭議，就不屬行政爭議，道理很簡單，他們發生爭議的標的是購銷行為。
綜上所述，通信行政爭議的構成，除爭議的當事人中一方必須是行使通信行政權力的組織外，爭議的標的還必須是通信行政主體的具體行政行為。
在明確了通信行政爭議的構成要件后，我們就可以得出了明確的通信行政復議概念，即：通信行政復議是通信行政機關按照特定的程序和要求處理通信行政爭議的活動。我們可以從以下幾方面來把握這一概念。
１、通信行政復議是通信行政機關的活動。
通信行政機關是行使通信行政權力，執行國家通信法律、法規、規章，管理國家通信事務的機關。通信行政機關在通信行政復議過程中運用了行政機關的工作原則和方法，這是它的行政性，然而，通信行政機關在進行通信行政復議過程中，又擁有司法職權，例如，復議申請必須在規定的期限內提出，復議必須向有管轄的行政主管機關提出，復議決定也必須在規定的期限內作出。這表明，通信行政復議是集行政性和司法性于一體的。
有人曾擔心，行政復議機關一方面擁有行政權，另一方面又擁有司法權，兩權的結合是不公平的，不可避免地會出現專制。筆者認為這一擔心是大可不必的。這是因為，行政機關的權力來源于法律，行政機關只能享有法律賦予的權力，按照法律規定的條件行使權力，這是民主和政治的基本要求。然而，一切權力具有多方面性質，可以產生良好的結果，也可能產生不良的結果。只有當行政權力的行使符合法律規定的時候，才會產生良好的結果，否則必然對社會和個人產生侵害。因此，依法行政是行政權力存在的先決條件。實踐中，通信行政機關違法行政的現象是屢見不鮮的。這樣，行政權力的行使就必須受到監督；行政權力逾大，監督的機制也必須隨之加強。行政機關的專業化程度和技術性的要求是很高的，致使行政爭議的案件極為復雜，特別是通信行政爭議案件，它涉及許多有關電信技術方面的專業知識和電信業務知識。如果將這些行政爭議案件都推給人民法院，那么法院定會力不從心，影響辦案質量，同時給行政效率的提高也造成障礙。這樣人們開始了尋求解決行政爭議的新途徑。行政爭議的解決，法院具有法律上的優勢，但它也有自己的不足，那就是行政管理的專業和技術，而這些正是行政機關的優勢。并且，大量的行政爭議發生在行政實踐中，行政部門對這些爭議的事實和背景更加了解。例如某單位未經申報開辦了電話語音信息服務，通信行政機關依法對該單位進行行政處罰，并同時責令該單位向電信企業補交因開辦電話信息服務所占用的中繼線費用。然而，該用戶不認為自己從事的業務屬電話信息服務，也拒絕向電信企業補交中繼線費用，這樣就產生了爭議。那么，要確定該單位是否違反了通信行政法規擅自開辦電話信息服務，是否要補交中繼線費用，首先要明確何為電話信息服務，何為中繼線。這些電信業務的界定，正是通信行政主管機關的優勢，這些爭議的事實和背景也只有通信行政機關最為了解。這樣將行政爭議交由行政機關進行復議是最為恰當的。況且，行政機關解決行政爭議的權力是依法行使的，而且這種權力也不是最終的權力。管理相對人對行政機關的復議決定不服，可以在規定時間內提起行政訴訟，請求司法審查。人民法院才是解決行權爭議的最終途徑。
有關行政復議制度，各國的行政法都有類似的規定。例如，1951年韓國的《行政訴愿法》就是一部規定公民在行政領域中行使救濟權的重要法律。這部法律的重要特點之一就是規定了“訴愿前置原則”，所謂“訴愿前置原則”，是指公民對行政機關的行政行為不服時，應當先向行政機關申請訴愿，只有對訴愿或裁決不服時，才能向法院提起行政訴訟。這種制度的主要目的是為了將行政糾紛盡可能彌息在行政過程中，從而減輕法院的負擔。1962年日本的《行政不服審查法》也確立了行政機關對行政案件的處理權。1991年美國的《路易斯安娜州行政程序法》也規定了有行政復議前置的內容，這部行政程序法典盡管僅適用于美國的路易斯安娜州（The Louisiana State），但在立法模式上，它與美國《聯邦行政程序法》和《各州標準行政程序法》頗為相似。《路易斯安娜州行政程序法》的一個重要原則就是不適用司法審查窮盡所有行政救濟手段原則。這個原則是美國司法審查的一項原則，它的主要內容是，行政機關作出決定后，受害人不服要將該決定提請法院司法審查前，應當先請求行政救濟，只有在走完所有的行政救濟途徑后，才有權提起司法審查。由此看來，由行政機關處理行政爭議，實行行政復議前置原則是現代世界各國普遍采用的一種制度。我國1999年的《行政復議法》也明確規定了行政復議制度，在我國行政法制建設中的地位。
２、通信行政復議是通信行政機關處理通信行政爭議的活動。
通信行政主管部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產生的爭議表現為行政爭議和民事爭議。如何區別這兩種爭議，關鍵在于主張權利的人所針對的另一方當事人是依法行使行政權力的行權機關，還是所針對的另一方當事人是與主張權利的人處于平等地位的公民、法人或者其他組織，前者發生的爭議為行政爭議，后者發生的爭議屬民事爭議。但是，在通信行政復議中，這種爭議只能以行政爭議出現，即主張權利的人只能以通信行政機關為另一方當事人。否則，就會出現復議機關對民事爭議進行復議的情況。例如甲單位未申領經營許可證，擅自從事無線移動通信，通信行政管理機關對甲單位作出停業沒收非法所得并向電信企業賠償所占中繼線30萬元的裁決，如果甲單位不服有關賠償裁決，向上一級通信行權管理機關申訴，被申請人只能是原處分機關，上一級通信行政管理機關復議解決的是甲單位與原通信行政處罰機關之間的關于停業沒收非法所得并向電信企業賠償的裁決，而不是甲單位與電信企業之間的賠償爭議。因為甲單位與電信企業之間的賠償爭議是處于平等地位的法人或其他組織之間的爭議，屬民事爭議；而通信行政復議解決的只是通信行政爭議，即主張權利的人所針對的另一當事人是依法有權實施行政處罰的通信行政機關。因此，沒有行政爭議，就沒有必要進行行政復議。
３、通信行政復議是通信行政機關按照法定的程序和要求解決通信行政爭議的活動。
行政復議是行政機關作為第三方解決行政爭議雙方糾紛的活動。這一點和人民法院作為第三方解決各種爭議的特點是一致的。行政復議的這一特性要求復議機關和作出行政行為的行政機關必須分開，同時也要求行政復議必須按照法定的程序進行，這就是行政復議程序的司法性。行政復議程序的司法性使行政復議和法院審判一樣，有許多制度貫穿其中，例如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度、答辯制度等。但是行政復議程序的主要特點還是體現在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原則，這一點在行政復議的程序上有比較明顯的體現。例如行政復議制度，復議機關從收到復議申請書至作出決定止，時間最長不超過兩個月；行政復議過程中證據的判斷、收集也不象法院那樣正式，這些都體現了行政復議的行政性。行政復議作為行政活動，必須充分體現行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決行政爭議。因此，對解決行政爭議來講，行政復議程序比行政訴訟程序更經濟、更具有效率。實踐中，大量的行政爭議都是通過行政復議解決的。
行政復議已成為各國解決行政爭議仿效的一種制度。行政復議制度一方面可以發揮行政復議機關業務上、技術上的優勢，提高了解決行政爭議的效率，另一方面引入了司法性程序，保證了復議的客觀性、公正性，大大地推動了行政法治化的發展，把許多行政爭議消滅在法院訴訟之前，這無論對行政機關還是人民法院來說，都是一件利國利民的好事，它可以減少公民、法人和其他組織不必要的訴累。
４、通信行政復議是上級通信行政主管機關對下級通信行政主管機關進行的一種層級行政監督。
通信行政監督可以在行政行為實施過程中采取，也可以在通信行政行為完成之后采取；可以由上級通信行政主管機關主動采取，也可以由利害關系人請求作出通信行為機構的上級通信行政主管機構采取。行政復議就是有權的上級通信行政主管機關依據利害關系人的請求復查原具體通信行政行為的一種措施。復查時發現原具體通信行政行為違法或不當，就必須依法糾正。因此，這種復查的過程，就是行政復議機關對原具體通信行政行為機關實施的一種行政監督的過程。
通信行政復議作為一種行政監督形式，意味著行政復議是基于領導和被領導關系而產生的，行政復議權是一種行政領導權，既不可轉讓，也不可委托。因此，行使行政復議權的，多數是享有行政領導權或層級監督權的行政機關。沒有領導與被領導或指導與被指導關系的行政機關，不得行使行政復議權；沒有行政主體資格的非行政機關和任何個人，更不能行使行政復議權。通過行政復議，上級通信行政主管部門可以及時發現并糾正下級通信行政部門違法或不當的具體行政行為；同時，也可以發現具體通信行政行為所依據的通信行政規范性文件，是否與法律、法規和規章相抵觸。這對改變目前存在的通信行政機關濫施處罰、無權處罰、自立章法的狀況是非常有益的，它能有效地保證通信行政機關依法行使職權，做到令行禁止。
（二）通信行政復議的基本制度
通信行政復議的制度是由一系列相對獨立的程序群有機結合的統一體。這一系列重要的程序是構成整個復議程序的基本要素。缺少其中一個程序群，行政復議程序就難以完成。這些相互獨立的，緊密聯系的程序群構成行政復議的基本制度，是整個通信行政復議的基礎。這些基本制度是通信行政機關在行政復議活動中必須遵守的，當然基本制度應該以基本原則為指導。我國《行政復議法》規定的行政復議的基本原則有：
１、合法原則
行政復議機關履行行政復議職責，首先必須遵循合法的原則，這是對行政機關最基本的要求。所謂合法的原則，是指行政復議機關必須嚴格按照法律的規定，以事實為依據，以法律為準繩，遵照規定的程序，對被申請人作出的具體行政行為是否合法、適當進行全面審查，在此基礎上，依法對既合法又適當的具體行政行為決定予以維持，對違法的或者不當的具體行政行為根據具體情況決定予以撤銷、變更、確認違法，對不作為的可以責令其限期履行法定職責；申請人提出對具體行政行為依據的合法性進行審查的請求的，還要依照職權對該依據作出處理或者提請有權機關作出處理。合法原則應著重體現在三個方面：第一，行政復議機關自身必須合法。行政復議機關必須是依法負有行政復議職權的行政機關才能履行行政復議職責；第二，適用依據必須合法。目前有的通信行政機關受地方經濟利益的趨動，發布了一些不符合法律和法規的文件，如果對此不加以判斷和鑒別，一概地作為審理行政復議案件的依據予以適用，就會引起規范內部的沖突，同時對公民、法人和其他組織的保護也很不利。因此要求行政復議機關在審理行政復議案件前，應首先對所適用的規范性文件的合法性進行審查；第三，審理行政復議案件的程序必須合法。目前，行政復議機關在行政復議中重實體輕程序的問題十分普遍，這一現象已經引起關組織的重視。應該注意的是，程序問題與實體問題是密切相關的，是實體問題的正確、合法的重要保證。我國《行政復議法》對行政復議的程序問題，諸如：行政復議的申請程序、受理程序、調查程序、證據程序、行政復議文書送達程序均作了嚴格的規定，通信行政復議機關必須嚴格地遵守。
２、公正原則
行政復議的公正原則是對行政復議機關履行行政復議職責的質量要求。從具體行政復議活動的角度來看，公正是行政復議制度的靈魂，是取得管理相對人信任的根本。公正原則的實現，主要是基于同類情形的對比，也就是講，相對于基本相同的事實、情節和行為性質，行政復議的結果應當保持基本相同，不能過于懸殊。同時，行政復議機關在審理行政復議案件過程中，也應公平地對待雙方當事人，應認真聽取申請人和被申請人的意見，不能偏聽偏信或偏袒一方，尤其是不能偏袒被申請人。一定要使申請人和被申請人在行政復議過程中始終處于平等地位。特別是由于在通信行政管理活動中，行政管理相對人總是處于劣者的地位，行政復議機關尤其應當注意維護申請人的行政復議權益，充分保障申請人享有公平地參加行政復議的權利。
３、公開原則
公開原則應包括兩層含義，一是行政復議案件的材料要公開。在審理行政復議案件中，行政復議機關收集的材料，除了涉及國家機密、商業秘密和個人隱私的材料外，都應當向申請人和被申請人公開，允許申請人和被申請人及其委托代理人自由查閱；二是行政復議過程和結果要公開。行政復議機關在條件允許的情況下，可以采用較靈活的辦案方式，例如可以召集行政復議參加人到場進行公開審理，調查證據進行辯論等。對行政復議的結果要公開，這樣便于人民群眾和有關部門的監督，也有利于對公民、法人或其他組織進行教育。
４、及時原則
行政復議是一種行政活動，行政活動的基本特征必須體現現代行政管理的效率原則，盡可能簡便、迅速地處理行政爭議。《行政復議法》的及時原則主要表現在以下幾方面：
(1)行政復議機關應及時審查行政復議申請。《行政復議法》第十七條規定：“行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關復議機關提出。除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理”。《行政復議法》要求對行政復議機構受理或不受理行政復議申請，都必須盡快作出判斷。
(2)行政復議機關應及時審理行政復議案件。《行政復議法》第二十三條規定：“行政復議機關負責法制工作的機構應當自行政復議申請受理之日起七日內，將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發送被申請人。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關資料。”《行政復議法》還對行政復議機關對被申請人作出的具體行政行為進行審查以及依法處理和依法移送的時限作了嚴格的要求，這些都體現了行政復議機關審理行政復議案件的及時原則。
(3)行政復議機關應及時作出復議決定。行政活動必須體現高效原則。對行政管理相對人而言，都希望盡快得到復議結果，以便決定是否采用司法救濟。我國《行政復議法》第三十一條規定：“行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日”。
５、便民原則
行政復議中的便民原則，是指行政復議機關在審理行行復議案件時，要盡力方便復議申請人，為行政管理相對人申請行政復議提供便利的條件。具體應做到：
(1)要熱情周到地接待前來申請行政復議的行政管理相對人，應耐心講解有關法律、法規，對于不屬于本復議機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有管轄的機關申請復議。
(2)在行政復議的方式上，實行書面審查為主的辦法。按照書面審查的辦法，行政復議的舉證責任主要由被申請人承擔，不應要求申請人舉證。
(3)對于被申請人的違法的具體行政行為給申請人的合法權益造成損害的，即便申請人沒提出行政賠償請求，行政復議機關在作出撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法的同時，應當依法一并責令被申請人依法給予行政復議申請人相應的賠償。申請人沒必要再走行政賠償的請求程序，避免因請求行政賠償而牽扯過的財力和精力。同時，《行政復議法》還規定了：“行權復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用”。這些均體現了行政復議的便民原則。
６、糾錯原則
行政管理相對人申請對具體行政行為進行復議的目的，就是想通過履行行政復議的行政機關糾正被申請人的錯誤的具體行政行為。糾錯原則，還應體現行政首長負責制和集體討論制的原則，行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者經集體討論通過后，方可作出行政復議決定。根據《行政復議法》的有關規定，下列具體行政行為，通信行政復議機關有權決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法：(1)主要事實不清、證據不足的；(2)適用依據錯誤的；(3)違反法定程序的；(4)超越或者濫用職權的；(5)具體行政行為明顯不當的。
根據以上行政復議的基本原則，結合通信行政復議的實踐，對通信行政復議的基本制度闡述如下：
１、一級復議制度
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