[ 鄭春燕 ]——(2012-2-9) / 已閱11320次
鄭春燕 浙江大學(xué)法學(xué)院
關(guān)鍵詞: 行政任務(wù)/行政效能/行政組織/分析框架
內(nèi)容提要: 公共行政改革的效能革新目標(biāo)，在法治范圍內(nèi)更好地促進(jìn)了行政任務(wù)的實現(xiàn)，成為勾勒行政組織法理論的主線。而行政組織法學(xué)的分析框架，除應(yīng)修正過去涉及的行政組織類型、中央與地方分權(quán)、行政機(jī)關(guān)編制、公務(wù)員法等傳統(tǒng)內(nèi)容外，更應(yīng)考慮納入外部競爭機(jī)制、整體運(yùn)作模式、財政自主權(quán)、工作人員激勵機(jī)制、任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任三位一體的結(jié)構(gòu)與監(jiān)督等相關(guān)要素。行政組織法的改革，蘊(yùn)含著行政法基礎(chǔ)理論變革的新契機(jī)。
一、 引言：公共行政改革的中國潮
從20世紀(jì)80年代開始，圍繞管理職能、管理方式、運(yùn)行機(jī)制、自身管理等問題，西方國家掀起了一場規(guī)�？涨暗摹罢僭臁边\(yùn)動。中國也無可避免地卷入了這場聲勢浩大的公共行政改革浪潮之中。改革開放前形成的政治、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)高度重疊的“總體性社會”[1]被打破，富有中國特色的、功能多元化的單位制度開始瓦解。行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位，通過轉(zhuǎn)移非專業(yè)性的社會服務(wù)功能，如醫(yī)療和退休保險以及后勤保障服務(wù)等，逐步實現(xiàn)了單位組織功能分化的目標(biāo)。但是，改制后的企業(yè)、事業(yè)單位仍然承擔(dān)著相當(dāng)一部分行政任務(wù)。 [2]另一方面，傳統(tǒng)科層制的行政機(jī)關(guān)也致力于自身的機(jī)構(gòu)改革，以各種機(jī)構(gòu)精簡的“瘦身”運(yùn)動和績效提升的革新方案，應(yīng)對日趨繁重和多元的行政任務(wù)。其中，行政機(jī)關(guān)的組織形式創(chuàng)新，是此次機(jī)構(gòu)改革的重心，行政機(jī)關(guān)法人化、獨立機(jī)關(guān)的添列，甚至由國家直接設(shè)立承擔(dān)行政任務(wù)的私法組織，已成為我國和西方國家共同面臨的發(fā)展趨勢。與此同時，在上述行政組織形式之外，以企業(yè)化模式運(yùn)作的私人，以及大量涌現(xiàn)的非政府組織，包括最初的社會團(tuán)體和新近的民間組織，也在以獨立負(fù)責(zé)、合作行政、參與程序等各種形式，分擔(dān)著行政任務(wù)。
相較于公共行政改革實踐的如火如荼，行政組織法學(xué)的理論探索與制度設(shè)計，就顯得滯后與薄弱。尤其在行政組織法理論尚未整理出中國單位制度清晰脈絡(luò)的情況下，又要匆忙陷陣于公共行政改革浪潮帶來的沖擊，兩者間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，確是當(dāng)下行政組織法學(xué)研究不可回避的難題。鑒于此番公共行政改革最終定位于全面達(dá)成政府目標(biāo)的效能革新， [3]在法治范圍內(nèi)更好地促進(jìn)行政任務(wù)的實現(xiàn)而非單純地提高行政效率，應(yīng)成為勾勒行政組織法理論的主線。而行政組織法學(xué)的分析框架，除應(yīng)修正過去涉及的行政組織類型、中央與地方分權(quán)、行政機(jī)關(guān)編制、公務(wù)員法等傳統(tǒng)內(nèi)容外，更應(yīng)將外部競爭機(jī)制、整體運(yùn)作模式、財政自主權(quán)、工作人員激勵機(jī)制、任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任三位一體的結(jié)構(gòu)與監(jiān)督等相關(guān)要素納入射程。行政組織法的改革進(jìn)路，在某種意義上正是對傳統(tǒng)行政法學(xué)以行政行為類型為核心的研究思路的反思。行政組織法的理論變革，是撬動行政法基礎(chǔ)理論前行的重要支點。
二、困境：傳統(tǒng)與新興行政組織法理論的倉促交接
如果將1978年十一屆三中全會提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的16字方針視為啟動中國當(dāng)代法治進(jìn)程的序曲，那么，行政組織法研究的春天至少遲到了20年。當(dāng)時流行的觀點認(rèn)為，行政組織法規(guī)范的是行政組織內(nèi)部的事情，與對外管理無關(guān)，與依法行政也無甚關(guān)聯(lián)，故行政法學(xué)沒有必要進(jìn)行研究。這種觀念導(dǎo)致的一個直接結(jié)果就是，上世紀(jì)90年代大多數(shù)行政法學(xué)教科書都放棄了對行政組織法的探索。 [4]直到90年代末，在一些學(xué)者的倡導(dǎo)下，行政組織法的研究才被視為行政法治建設(shè)的應(yīng)有之義，陸續(xù)有一些文章開始剖析法治原則與公共行政組織的關(guān)系，介紹國外行政組織法建設(shè)的相關(guān)理論與實踐。 [5]但這些探索大多還停留在倡導(dǎo)行政組織法研究的重大意義和設(shè)計我國行政組織依法建設(shè)的大致框架層面，體例上雖已涵蓋行政組織法的基本理論、中央和地方分權(quán)、行政編制、公務(wù)員法等方面，但具體內(nèi)容的展開卻傾向于原則性的討論以及對現(xiàn)有法律規(guī)范的援引與解釋。
這一時期行政組織法研究的另一顯著特征，是未對中國單位制度及其改革所形成的獨特組織法現(xiàn)象給予應(yīng)有關(guān)注。新中國成立后，為改變“一盤散沙”式的社會狀態(tài)，國家將城鎮(zhèn)居民納入到一個個相對分散且相對封閉的單位組織， [6]實現(xiàn)國家對社會的統(tǒng)治。這些單位組織，包括行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位，都有嚴(yán)格的行政級別，下級單位隸屬于上級單位。各單位組織按照級別和所有制的性質(zhì)，承擔(dān)著不同的行政任務(wù)。除對外承擔(dān)行政任務(wù)外，還掌控著單位成員個體生存發(fā)展所需的各種資源，在住房分配、公費(fèi)醫(yī)療等社會福利保障方面擁有資格認(rèn)定和額度調(diào)整的權(quán)限，扮演著給付行政的重要角色；單位對個人戶籍與身份狀況的證明，雖不能代替婚姻登記、子女入學(xué)等手續(xù)，卻是公民行使這些權(quán)利的必備前提，成為行政確認(rèn)、行政許可的組成環(huán)節(jié)。此外，廣大農(nóng)村中的合作社，盡管并不負(fù)責(zé)農(nóng)民的社會福利和保障，但也在規(guī)制農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方面，發(fā)揮著類似于單位組織的功能。而我們過去的行政組織法理論，對于這些擔(dān)負(fù)著行政任務(wù)的主體，卻幾乎是一片空白。
未待行政法學(xué)者調(diào)整行政組織法的研究架構(gòu)、梳理清中國行政組織的發(fā)展脈絡(luò)，全球性的公共行政改革浪潮已洶涌在前。面對行政機(jī)關(guān)的法人化、獨立行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、由國家直接設(shè)立承擔(dān)行政任務(wù)的私法組織的出現(xiàn)，以及非政府組織甚至是私人和行政機(jī)關(guān)合作趨勢的明朗，行政法學(xué)者開始探究這些新生的行政組織形態(tài)，嘗試賦予她們行政組織法上的應(yīng)有地位。 [7]由于傳統(tǒng)行政組織法研究在基礎(chǔ)理論方面的薄弱和整體框架的狹隘，對新生行政組織的上述討論，雖界定了類行政組織或非政府組織的概念，分析了他們的產(chǎn)生背景、分類、職能范圍及其法律規(guī)制，卻未能給出隱藏在行政組織形態(tài)多元化背后真正的改革動因，也就難以根據(jù)不同行政組織的特殊使命，設(shè)計合理的、多層次的規(guī)制路徑。如大多數(shù)文章都將新生行政組織形態(tài)的出現(xiàn)，歸因于提高行政效率的呼聲或簡單地等同于西方因福利行政重壓產(chǎn)生的“減負(fù)”要求，因此較青睞行政組織的獨立性和民間力量參與的重要性，卻忽視了不同類別的行政組織在獨立性方面的差異、民營化的實質(zhì)與形式之分，以及形式民營化的各種表現(xiàn)形態(tài)之間的區(qū)別；對規(guī)制手段的探討也局限于加強(qiáng)相關(guān)行政組織立法、增強(qiáng)行政相對人的法律救濟(jì)途徑等，卻未進(jìn)一步追問，這樣的制度設(shè)計與推動此次公共行政改革的效能目標(biāo)之間，距離還有多遠(yuǎn)。
新、舊行政組織法理論研究上的缺漏，促使我們反思，承載行政組織法研究的主線，究竟為何？貫穿這條主線，我們應(yīng)該建立哪種模式的行政組織法研究框架？
三、重構(gòu)：行政任務(wù)取向的行政組織法
對行政組織法研究主線的探尋，必須考慮設(shè)立行政組織所追求的目標(biāo)。大多數(shù)公共組織都有著多重目標(biāo)，但總是存在核心的目標(biāo)，核心目標(biāo)是組織內(nèi)人員行動的方向，推動著公共組織的績效改革， [8]也是行政組織法規(guī)范行政組織活動時，不可偏離的主軸。就行政組織而言，其核心目標(biāo)當(dāng)然是實現(xiàn)行政任務(wù)，盡管不同時期、不同層級、不同形態(tài)的行政組織所擔(dān)負(fù)的行政任務(wù)有所差異，但從本質(zhì)上看，都是達(dá)成特定行政任務(wù)的手段。秉承這一思路，當(dāng)我們重新審視新、舊行政組織法研究的成果時，就會發(fā)現(xiàn)，行政任務(wù)在行政組織法研究中的長期空缺，正是傳統(tǒng)行政組織法漠視中國單位制度下其他承擔(dān)行政任務(wù)主體的原因所在，也導(dǎo)致了當(dāng)下強(qiáng)調(diào)依法規(guī)范卻忽略行政任務(wù)的單線型行政組織法研究進(jìn)路�，F(xiàn)在需要的是，根據(jù)行政任務(wù)的變遷，發(fā)展一種全方位的行政組織調(diào)控模式。
考慮到此番公共行政改革意在促進(jìn)行政組織的效能革新，行政組織法理論固然要對新生的及過去被忽視的其他行政組織形態(tài)加以研究，但更為關(guān)鍵和迫切的，是對促進(jìn)行政效能的新舉措，給出法治規(guī)范的分析框架。除過去已經(jīng)討論的行政組織概念、行政組織法意義之外，新的行政組織法，應(yīng)圍繞行政任務(wù)，就行政組織的設(shè)置、內(nèi)部運(yùn)作、財政、人員和監(jiān)督方式，作出全面規(guī)范。
（一）行政組織的設(shè)置
傳統(tǒng)行政組織法理論關(guān)注到了行政組織設(shè)置的合法性問題，但偏重的是設(shè)置行為是否符合憲法及相關(guān)法律中涉及行政組織的條款。而由基本權(quán)的制度保障 [9]功能引申出來的行政組織設(shè)置要求，卻未被給予應(yīng)有的份量。舉例來說，《高等教育法》第10條第1款有關(guān)保障高等學(xué)校科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動自由的規(guī)定，雖是在提倡高校的學(xué)術(shù)自治，卻可從中推演出組建大學(xué)時，應(yīng)賦予其與學(xué)術(shù)自治相關(guān)的內(nèi)部組織以相當(dāng)程度的自主組織權(quán)。這種基本權(quán)的制度保障功能對行政組織法的影響，是將來設(shè)置行政組織時需要特別重視的法治層面的要求。
此外，對于傳統(tǒng)行政組織法理論明確否定的“沒有現(xiàn)行法上的組織建構(gòu)依據(jù)可否設(shè)置行政組織”的問題，今天看來答案也并非如此涇渭分明。據(jù)實證分析表明，“公眾正試圖從個人自由尊嚴(yán)以及市場自主、社會自治等實質(zhì)規(guī)范基點出發(fā)”， [10]組建一些缺乏明確現(xiàn)行法依據(jù)的行政組織。在代議制民主提供的形式合法性體系外，一種開放的、經(jīng)驗的、反思性的實質(zhì)合法性進(jìn)路，正在成為設(shè)置行政組織的正當(dāng)性根基。行政組織法理論應(yīng)該回應(yīng)這種新動態(tài)，對行政組織設(shè)置的民主基礎(chǔ)做多元性調(diào)整。
除了法治和民主上的要求，行政組織的設(shè)置尚須滿足實現(xiàn)行政任務(wù)的需要。一昧地強(qiáng)調(diào)行政組織法的依法規(guī)范功能，漠視行政組織在現(xiàn)實中承擔(dān)的行政任務(wù)，只會導(dǎo)致理論與實務(wù)“兩張皮”的后果。
更恰當(dāng)?shù)淖龇�，毋寧是將行政組織設(shè)置時的行政任務(wù)考量，納入到行政組織法研究的射程之中，為其設(shè)計合理的制約機(jī)制。“就達(dá)成任務(wù)之考量的觀點來說，E.Schmidt-A?mann認(rèn)為應(yīng)分就任務(wù)領(lǐng)域、任務(wù)執(zhí)行之方式以及，公私部門就此等任務(wù)領(lǐng)域之角色分配面向來探討�！� [11]也就是說，首先要對行政任務(wù)進(jìn)行大致的分類，再針對各類行政任務(wù)的性質(zhì)判斷其合適的實現(xiàn)方式，最后，結(jié)合各種行政組織自身的特性，決定是由公部門還是私部門、以及公部門中的何種行政組織來承擔(dān)該種行政任務(wù)。最后一個階段，實際上就轉(zhuǎn)化為行政組織形態(tài)的選擇問題，實際上是引入一種外部競爭機(jī)制，在各種行政組織之間形成一種“最優(yōu)者”承擔(dān)行政任務(wù)的制度。
（二）行政組織的運(yùn)作
自馬克思·韋伯提出官僚機(jī)構(gòu)的理想模式后，龐大的規(guī)模、嚴(yán)格的等級、細(xì)化的分工、正式的規(guī)范、書面的文件，就成為各國行政機(jī)關(guān)的典型特征。如此金字塔體系的內(nèi)部正常運(yùn)作，主要依賴行政機(jī)關(guān)上下層級間的細(xì)節(jié)性命令與指示，“存在著職務(wù)等級和審級的原則，也就是說，有一個機(jī)構(gòu)的上下級安排固定有序的體系，上級監(jiān)督下級”。 [12]就我國而言，即便是行政機(jī)關(guān)以外的事業(yè)、企業(yè)單位，也存在類似行政機(jī)關(guān)的等級序列。針對行政組織內(nèi)部運(yùn)作的命令執(zhí)行性特征，我國傳統(tǒng)行政組織法學(xué)在這方面的研究重心，主要落足于對上級違法命令下，下級機(jī)關(guān)及其工作人員地位與責(zé)任的討論。 [13]
然而，命令執(zhí)行模式雖然能夠保障行政機(jī)關(guān)及單位上下層級之間的一致性，卻也導(dǎo)致了下級機(jī)關(guān)及單位工作的被動性與消極性。相反，公共行政改革對效能的倡導(dǎo)，并不著重對上級命令與指示的落實程度，她偏好的是該行政組織是否妥善地完成了行政任務(wù)。尤其在許多新出現(xiàn)的行政組織強(qiáng)調(diào)獨立性的形勢下，并不存在嚴(yán)格意義上的直接上級，更無所謂細(xì)節(jié)化的上級命令與指示。實踐的新形勢，促使我國行政機(jī)關(guān)及單位對上級負(fù)責(zé)的內(nèi)部運(yùn)作模式，向有利于實現(xiàn)行政任務(wù)的方向變遷，即由原來的命令執(zhí)行模式，轉(zhuǎn)化為對特定行政任務(wù)負(fù)責(zé)的整體性控制模式。在法律規(guī)定或約定的特定行政任務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，某一行政組織只須負(fù)責(zé)達(dá)成規(guī)定或者約定的目標(biāo)，至于達(dá)成目標(biāo)的具體細(xì)節(jié)，應(yīng)由該行政組織自己決定，從而在確保行政任務(wù)實現(xiàn)的前提下，最大程度地賦予行政組織以主動和彈性活動的空間。相應(yīng)地，行政組織法研究的對象，也要調(diào)整為加強(qiáng)整體性控制的制度設(shè)計，包括行政目標(biāo)如何確定、法律規(guī)定或合同約定的內(nèi)容應(yīng)涉及哪些必要項目、如何評價行政組織的行為在整體上符合預(yù)定目標(biāo)等。
（三）行政組織的財政
我國的財政體制，是在借鑒前蘇聯(lián)財政體制的基礎(chǔ)上于20世紀(jì)50年代早期建立的。當(dāng)時的財政體制與中國獨特的單位制度相匹配，體現(xiàn)出高度集權(quán)的特征。80年代后，中央為解決財政赤字問題，陸續(xù)進(jìn)行了一些分權(quán)化財政體制改革。在此過程中，地方政府借助財政“包干”政策，逐漸超越了忠實執(zhí)行上級命令的角色，擁有了更多的自治權(quán)限�？上У氖�，財政制度與行政組織活動之間的互動關(guān)系，一直游離于大多數(shù)行政法學(xué)者的視野之外。過去的行政組織法研究， [14]甚少正視財政制度在行政組織法中的應(yīng)有地位，更別說以合理的財政制度設(shè)計，制肘行政組織的活動。
缺漏的填補(bǔ)迫在眉睫。但當(dāng)下已不再需要簡單地根據(jù)行政組織的層級和規(guī)模，“一刀切”分配財政預(yù)算的體制。為促進(jìn)行政組織更好地實現(xiàn)行政任務(wù)，財政計劃應(yīng)呈現(xiàn)出反映特定行政任務(wù)要求的個性化特征，在考慮該行政任務(wù)最終成果的產(chǎn)生成本的基礎(chǔ)上，確定適當(dāng)?shù)呢斦A(yù)算。各級人大在審議預(yù)算時，可與行政組織的負(fù)責(zé)人簽訂協(xié)議，明確行政任務(wù)的實現(xiàn)成本，并以此作為日后監(jiān)督的基礎(chǔ)。協(xié)議的內(nèi)容不宜過于細(xì)化，以保障在廣泛預(yù)算運(yùn)用權(quán)限下，行政組織始終擁有對行政任務(wù)的支配權(quán)，包括“分配于人事或事務(wù)費(fèi)用、是否援引外部給付等均僅由其負(fù)責(zé)”。 [15]針對財政計劃的行政任務(wù)取向，行政組織法對財政的控制，不能再固守于行政過程的具體環(huán)節(jié)，而應(yīng)鎖定在預(yù)期目標(biāo)能否達(dá)成之上。另外，如何確保行政組織編制的預(yù)算申請符合行政任務(wù)的實際成本，以及當(dāng)存在數(shù)個行政組織競爭同一行政任務(wù)的情況下，人大如何決定行政任務(wù)及相應(yīng)預(yù)算的承擔(dān)者，也有待于進(jìn)一步厘清。
（四）行政組織的人員
行政組織的人員，尤其是公務(wù)員，一直是行政組織法關(guān)注的內(nèi)容。但在傳統(tǒng)行政組織法傾斜于形式法治原則的氛圍中，對行政人員的探討，也往往止步于《國家公務(wù)員暫行條例》和《公務(wù)員法》相關(guān)條款的介紹性描述。鮮有學(xué)者注意到公共行政改革中的績效管理將會對行政組織法尤其是行政組織人員的調(diào)控框架，產(chǎn)生何種沖擊。而在西方國家，“中央部門，尤其是財政部，依賴績效指標(biāo)對執(zhí)行機(jī)構(gòu)實施控制”，議會和公眾早已視績效標(biāo)準(zhǔn)為確保行政機(jī)構(gòu)迅速而有效地提供公共服務(wù)的有利工具。 [16]
《公務(wù)員法》已經(jīng)設(shè)計了以工作實績?yōu)橹攸c的公務(wù)員考核制度。但該條款在實踐操作中卻被“無過便是功”的潛規(guī)則替代，只要不出大問題，考核結(jié)果基本都是良好。另外，以職務(wù)和級別確定工資和其他待遇的規(guī)定，以及晉升年齡與資歷的限制，造成了“不同工卻同酬”的狀態(tài)，以及年輕的優(yōu)秀人才難進(jìn)步、年長的工作同志不進(jìn)取的局面。內(nèi)部競爭的長期缺乏，導(dǎo)致工作效率低下，工作質(zhì)量不高。而績效管理的真正落實，必須依賴于與之配套的激勵機(jī)制，其中最主要的是“來自高層管理者的認(rèn)可、職業(yè)發(fā)展機(jī)會和金錢激勵”。 [17]為此，行政組織法有關(guān)組織人員的研究，必須打破同級同工和按部就班的晉升結(jié)構(gòu)，以行政組織人員對行政任務(wù)的實際貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，彈性地設(shè)計考核制度。同時，應(yīng)擴(kuò)大行政組織人員對行政處分及晉升決定的救濟(jì)途徑，承認(rèn)“當(dāng)系爭行政處分已影響該公務(wù)員服公職之權(quán)利，也就是說，該處分已改變其公務(wù)員之身份關(guān)系時，應(yīng)準(zhǔn)予提起訴愿及行政訴訟”。 [18]
（五）行政組織的監(jiān)督
在傳統(tǒng)的行政組織法研究中，行政組織的監(jiān)督常常被行政監(jiān)督所替換，即突出行政機(jī)關(guān)的上級對下級，或者行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對所轄其他行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。公共行政改革在推動新型行政組織形態(tài)出現(xiàn)的同時，也置行政監(jiān)督的傳統(tǒng)理解于困境之中：行政組織監(jiān)督的形式是否仍局限于行政監(jiān)督？行政組織監(jiān)督的內(nèi)容還能不能停留在全面監(jiān)督的層次？
通說認(rèn)為，行政監(jiān)督的發(fā)生，以行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系或監(jiān)察權(quán)的管轄范圍為前提。但對于許多新型行政組織而言，獨立于科層制的行政機(jī)關(guān)，恰恰是其優(yōu)勢所在。如過去被我們排除在行政組織范圍外的大學(xué)，已漸被承認(rèn)其作為公共營造物的地位，而大學(xué)的自治性也是各國公認(rèn)的需要特別保障的權(quán)利。對此類行政組織的管理，顯然不能適用行政監(jiān)督的傳統(tǒng)模式。因此，未來行政組織的監(jiān)督，除行政監(jiān)督外，更要拓展不以行政隸屬關(guān)系為前提的監(jiān)督形式。新的判斷監(jiān)督法律關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)視監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體之間，有無規(guī)定或者約定行政任務(wù)的法律條款或法律事實。只要存在上述法律條款或法律事實，即可認(rèn)定兩者之間存在監(jiān)督法律關(guān)系。
至于行政組織監(jiān)督的內(nèi)容，曾有學(xué)者做了“職務(wù)監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督及合法性監(jiān)督” [19]的劃分。當(dāng)監(jiān)督主體行使的是行政監(jiān)督權(quán)時，應(yīng)該承認(rèn)，其對被監(jiān)督對象行政活動的合法性和適當(dāng)性都有監(jiān)督的權(quán)限。但是，若監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體之間并無行政隸屬關(guān)系，則兩者之間只能存在適法性的監(jiān)督，“而不能像對待下級機(jī)關(guān)般地進(jìn)行嚴(yán)苛的適當(dāng)性監(jiān)督”。 [20]也就是說，我們要建構(gòu)一種任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任三位一體的行政組織結(jié)構(gòu)，即根據(jù)行政組織承擔(dān)行政任務(wù)的特性授予相應(yīng)的行政權(quán)力，并以行政任務(wù)的特性和實現(xiàn)效果判斷應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任及相應(yīng)的監(jiān)督力度。
至此，我們已經(jīng)勾勒了行政組織法的基本分析框架。這些新的調(diào)控模式，在實踐中應(yīng)該圍繞著某一行政組織所承擔(dān)的特定行政任務(wù)而展開，并呈現(xiàn)出個案化的特征。
結(jié)語
以行政組織法為支點撬動行政法基礎(chǔ)理論前行的車輪新的行政組織法理論逐漸展現(xiàn)輪廓的同時，也預(yù)示著作為傳統(tǒng)行政組織法理論基礎(chǔ)的行政法基礎(chǔ)理論的變遷與再造。
（一）法治原則的拓展
傳統(tǒng)行政組織法秉承著依法行政的關(guān)懷，整體的制度設(shè)計無不彰顯法治原則的張力。這固然值得肯定，且應(yīng)在新的行政組織法理論中繼承和深化。但是，法治原則的貫徹，不能局限于形式法治的規(guī)定，而應(yīng)注意到由行政任務(wù)變遷引發(fā)的新的規(guī)范路徑。過去，我們未能將中國單位制度下的事業(yè)單位、企業(yè)單位和基層自治組織劃歸到行政組織的范疇，沒有給出對這些行政組織的規(guī)范路徑，就是簡單參照《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》相關(guān)條款的結(jié)果，而沒有將認(rèn)定行政組織的標(biāo)準(zhǔn)最終落足于承擔(dān)行政任務(wù)的點上。
這種形式法治的思路，不僅存在于行政組織法的研究中，更彌漫于過去整個行政法基礎(chǔ)的理論空間。由于我國行政法治的起步較晚，所要面對的卻是在計劃經(jīng)濟(jì)時代無所不能的行政權(quán)。因此，完備行政法制，從立法源頭上完備行政權(quán)力各種行使條件、程序和救濟(jì)方式，是這些年來我國行政法學(xué)人不斷努力的方向。但今天看來，如果只一味地營造理想中的“法治國”，不注意到行政任務(wù)變遷引發(fā)的行政實踐新動向，不照顧到立法機(jī)關(guān)“無法勝任在風(fēng)險規(guī)制背景下劃定量化界限的任務(wù)”， [21]最終的結(jié)果，只會離真正的依法行政越來越遠(yuǎn)。這就要求，應(yīng)根據(jù)行政任務(wù)的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)張法治原則的內(nèi)涵，不僅明確立法機(jī)關(guān)的事前規(guī)范功能，也突出行政規(guī)范性文件的制約效果，不僅青睞直接的根據(jù)規(guī)范，更關(guān)注到基本權(quán)制度保障功能的延伸適用，不僅涵蓋整個實在法體系，更囊括日益豐富的行政法原則。如此，方能形成多元的、動態(tài)的法治原則，彈性地、靈活地規(guī)范現(xiàn)代行政活動。
（二）分析框架的調(diào)整
行政法，從誕生之初，就肩負(fù)著保障公眾免受違法行政行為侵害的重任，“歷史上，行政法的根本前提始終是限制政府權(quán)力以保護(hù)私人自治”。 [22]因此，最初的行政法學(xué)的研究，主要圍繞著直接影響行政相對人權(quán)益的行政行為類型展開。通觀我國目前為止的大多數(shù)行政法學(xué)教材，基本的體例大多是在行政法學(xué)總論之后，分章論述包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等各類行政行為的構(gòu)成要件和實施程序，并與行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍相聯(lián)系。近些年，隨著給付行政的發(fā)展，對行政行為類型的分析已經(jīng)拓展到了行政許可、行政指導(dǎo)、行政合同等新型的行政活動方式。但總體的思路，仍然認(rèn)為行政組織內(nèi)部的活動并不屬于行政法學(xué)的要點。行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的這種傾向，是我國傳統(tǒng)行政組織法學(xué)不被重視、體例單薄內(nèi)容簡單的根源所在。
今天，隨著行政組織形式的增加、行政組織承擔(dān)行政任務(wù)途徑的擴(kuò)張，以及相關(guān)行政行為類型的拓展，繼續(xù)固守行政法基礎(chǔ)理論的外部行政行為研究陣地，將使行政法學(xué)無法回應(yīng)行政組織設(shè)置、運(yùn)作時發(fā)生的行政法問題，也難以依法規(guī)范與公民權(quán)利義務(wù)相關(guān)的行政行為。也正是在這個意義上，美國著名行政法學(xué)家約瑟夫·P·托梅恩（Joseph.P.Tomain）和 西德尼·A·夏皮羅（Sidney.A.Shapiro）才指出：“行政法學(xué)提出問題并回答問題的時代已經(jīng)走到了終點�！� [23]要贏得行政法學(xué)的新生，必須扭轉(zhuǎn)以定型化行政行為為核心的研究思維，調(diào)整傳統(tǒng)的以立法設(shè)定構(gòu)成要件和程序、以行政復(fù)議和行政訴訟為控制手段的分析框架，根據(jù)行政任務(wù)的特色，發(fā)展出多元的、立體的調(diào)控模式。行政組織法從設(shè)置、運(yùn)作、財政、人員和監(jiān)督的分析框架，就是在這種指導(dǎo)思想下的有益嘗試。
（三）責(zé)任內(nèi)涵的豐富
受傳統(tǒng)行政法基礎(chǔ)理論對法治原則狹義理解的影響，我們對責(zé)任的認(rèn)識，在很長一段時間里也局限于某一行政行為違反了法定構(gòu)成要件或者法定程序所需承擔(dān)的法律責(zé)任，即“概括地講，行政法律責(zé)任是指行政法律規(guī)范所規(guī)定的一種法律責(zé)任”。 [24]然而，當(dāng)下的公共行政改革，要求行政組織不僅要依據(jù)法律開展行政活動，更要在法治框架內(nèi)力促行政任務(wù)的實現(xiàn)。因此，對一個行政組織是否需要承擔(dān)行政法上責(zé)任的判斷，不僅應(yīng)視其有無違反行政法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，更要結(jié)合其所承擔(dān)的行政任務(wù)，是否按期按質(zhì)地完成。后者的違反，也應(yīng)成為認(rèn)定行政法律責(zé)任的依據(jù)。
此外，對于責(zé)任承擔(dān)的形式，過去的觀點將其歸納為“行政懲處和司法懲處”， [25]包括行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償上的責(zé)任�，F(xiàn)在看來，這種與定型化行政行為相匹配的責(zé)任形式，也需要根據(jù)新的分析框架加以豐富與擴(kuò)張。如基于前述任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任三者合一的新型行政組織結(jié)構(gòu)，當(dāng)某一行政組織未能按照合同實現(xiàn)行政任務(wù)時，就可根據(jù)合同約定的違約條款，要求其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
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