[ 雷力 ]——(2012-5-4) / 已閱15773次
試論民族區域自治制度的完善途徑
——以有效實現自治權為研究視角
摘要：民族區域自治制度是我國憲法規定的一項基本政治制度，對我國民族團結繁榮有很大促進作用。但在現行的法律體系中，民族自治地區的有效自治尤其是自治權的實現存在一定的問題，本文從民族區域自治制度出發，分析了自治權在現實運行中存在的問題，得出了以保障民族自治機關充分行使立法權、擴大民族自治地方經濟自治權、完善民族法制體系為主要手段來科學實現民族區域自治的有效途徑。
關鍵詞：民族區域自治制度；自治權
我國是一個多民族的幅員遼闊的國家，各民族平等、團結與繁榮的問題一直以來都很受到關注。自從1947年5月第一個民族區域自治地方——內蒙古自治區成立以來，民族區域自治制度已經逐步得到《憲法》和《民族區域自治法》及相關法律的保障。它是國家的統一與民族地方自治的結合，也是國家民族政策與法律制度的共同體現。該制度對多民族國家尤其對民族自治地區意義重大，《民族區域自治法》亦被當地人們譽為“小憲法”。但是在現實的自治機關運作中，民族自治地區與一般行政地區并沒有很大區別，《憲法》和《民族區域自治法》賦予自治地方的自治權沒能得到充分得發揮。不禁引人深思。本文試圖從憲法與行政學的角度來論述以上問題并探討解決的途徑。
一、民族區域自治制度的概念
我國的民族區域自治制度是在單一制國家結構下創造運行的，是一種相當特殊的民族自治制度，其特征是民族自治與區域自治的結合。也就是說它既不是單純以民族為單位的民族自治，也不是自治區域內所有民族都自治的區域自治，而是實行區域自治的民族在本自治區內的自治。這種制度的優越性在于它不會使民族自治地方權力過大，同時給了自治地方聚居的少數民族一定的自治權，讓他們體會到當家作主的地位，妥善得處理了民族關系問題。
二、民族地方自治權的概念與性質
自治權簡而言之就是一種自治的權力。我們可以將自治權理解成：在一個社會團體內，由其成員自己制定相關章程行使權力主體的約束、支配權力客體的能力。而權力主體與權力客體都是在這個社會團體內部，也就是說它的本質就是社會團體內部權力主體通過制訂相關章程自主管理的一種能力。
由于我國采取的單一制國家結構形式，自治權在地方治理中便較難體現。而我國又實行的民族區域自治制度則給了自治權存在與發揮作用的可能性。
按照《憲法》和《民族區域自治法》的規定，民族區域自治地方政府擁有比一般地方政府較為廣泛的自治權。在我國民族區域自治制度下的自治權與一般的自治權有著很大的區別。自治權在我國的概念可表述成：民族自治地方的自治機關，在《憲法》和《民族區域自治法》以及其它法律授予和規定的權限內，結合當地政治、經濟和文化的特點，自主地行使管理本地方、本民族內部事務的一種特定的民族權力和國家權力。[1]也就是說自治權的性質具有雙重性，既有自主管理本民族內部事務的權力，又有管理本地方事務的權力，是民族自治權力與地方國家權力的疊加。
三、民族地方自治權的體現
按照民族區域自治法的規定，自治機關的自治權主要體現在以下方面：（1）制定自治條例和單行條例[2]。比如湖南省湘西土家族苗族自治州在成立以來就制定了《湖南省湘西土家族苗族自治州自治條例》、《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護條例》等許多自治條例與單行條例。（2）變通執行或者停止執行上級行政機關的行政法令[3]。（3）組織本地方維護社會治安的公安部隊[4]。（4）經濟文化事業自主管理[5]。（5）所轄區內自然資源與自然環境的自主管理[6]。如湘西州自土司王朝制度開始，因茶樹的多種功效，土家族苗族人民一直偏愛于它，于是州內山坡遍植茶樹，現今各經濟林木的種植沖擊了茶樹的生存。湘西州永順縣下政府尊重當地人民的習慣，出臺了關于保護茶樹的相關規定。（6）自主管理財政[7]。（7）自主管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育等事業[8]。如湘西自治州經常舉行土家社巴節和苗族九九節等大型節日慶祝活動，發展土家織綿、苗族鼓舞等民族藝術。制定了《湘西土家族苗族自治州里耶歷史文化名鎮保護條例》、《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名鎮保護條例》等相關單行條例。（8）自主使用發展語言文字[9]。（9）培養實行自治的少數民族人才和任用實行自治的少數民族干部的優先權[10]。如在中共湘西自治州委文件《關于湘西自治州2001——2005年培養選拔少數民族干部工作的意見》中明確規定了在各機關黨政干部中實行自治的少數民族干部應占的比例和大辦加強少數民族干部的培養工作。（10）自主制定管理流動人口的辦法與計劃生育相關政策[11]。如州政府出臺了《湘西自治州人民政府關于進一步落實農村獨生子女戶和兩女結扎戶計劃生育家庭優惠政策的意見》等政府文件進行相關管理。
四、自治權行使現狀及存在問題
在實際政府與人大工作運行中，民族自治地區與其它行政地區區別不大，自治權表現并不充分。鄧小平早就曾指出：“實現民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。少數民族是想在區域自治里得到好處，一系列的經濟問題不解決，就會出亂子。”[12]要實現民族自治，經濟自治是很重要的方面，只有經濟發展起來，實現其它方面得自治才有基礎。自治權的行使主要表現在制定自治條例上和單行條例上，或者頒布實施尊重當地少數民族人民習慣的政府規章。但從自治地方制訂的自治條例和單行條例中可看出，現在自治地方主要是以保護當地少數民族民風民俗或自然環境為主要內容，絕少涉及政治經濟等實質方面與其它行政區域不同的內容，更不敢行使對上級法令命令的變通和停止執行的權力，而這點卻是自治確實在實現得最好體現。《憲法》和《民族區域自治法》中都明確規定保護少數民族習慣，因而這不可能與上位法律法規存在沖突，也就不存在自治權最大限度發揮的機會。民族區域自治制度也就名存實亡。
五、民族區域自治的實現即怎樣擁有廣泛現實的自治權
（一）保障民族自治機關充分行使立法權
綜觀整個立法要素，最關鍵的是“人”這一要素。但是實踐中由于經濟因素和地方固有的利益集團的阻撓，立法機關具有法律專業知識、能夠參政議政的高素質人才很少，不能吸引人才或者即使引進人才，但由于不能融于新的環境而被排斥或同化。因此，建立人才引進和保障機制尤其顯得迫在眉睫，并且加強對現有人員的培訓，提高專業素質。
在立法內容方面，也有很多尷尬之處：
（1）民族法規大都為原則性規定，過于籠統、概括，可操作性差，以至于規定可自主變通執行而不能變通執行。因此，建議中央立法盡量對民族自治條款作詳細的明確的規定。
（2）立法數量多，但是質量差，民族特色不鮮明，大量重復立法，很多與上位法雷同，上位法規定的該細化的原則性規定被大量引入立法之中，這樣必然造成立法資源的浪費。因此，必須選好立法項目，立法調研要深入實際，立足與現實，關注熱點重點，不能搞書生立法。
在立法過程中，公民不能夠參與到立法上，一方面由于很多公民法律知識不夠，另一方面沒有建立這樣的機制。因此，有必要進行普法宣傳，提高公民的法律意識，而且引入立法聽證，立法助理，立法公開公告等制度，是公民有機會參與立法活動，提出意見。
在實施立法和執法過程中，缺乏監督機制。要加強立法監督，對立法內容進行審查，是否與上位法沖突。在執行過程中加強上級司法機關和人民群眾的監督。
（二）落實民族自治地方的經濟自治權和財政自主管理十分重要
在自治權力的眾多體現中，經濟自治權是實現其它權力的基礎，無疑是很重要的一種。雖然根據《民族區域自治法》的規定，民族自治地方有經濟自主權和自主管理財政的權力。但是，過去對民族自治地方的經濟自治權注意不夠。今后應擴大民族自治地方的經濟自治權，才能適應社會主義市場經濟的自主性要求。財政自治是民族自治地方經濟自治的一項重要內容。1980年以來，中央對民族地區實行了新的財政體制，先是“劃分收支，分級包干”，后又發展為“劃分稅利，核定收支，分級包干”。根據這個規定，收支全部留歸自治地方，支大于收的差額，由國家統一核定一個基數，給予定額補助，每年遞增10%。但這一政策在1987年的財政體制改革中消失[13]。在現行的分稅稅制財政體制中，中央財政對民族地區的照顧通過中央對地方稅收返還和轉移支付制度體現出來。如按分稅制的規定，中央收入為關稅、海關代征消費和增值稅，中央直屬企業所得稅與中地共享稅中消費稅的75%等，而地方則收入不包括中央直屬部門的營業稅、地方各企業所得稅、土地增值稅與消費稅的25%等。[14]這就把民族地區原有稅源中的大部分納入中央，減少了地方的財政收入，使地方財政對中央財政的依賴性更大，而又實行財權與事權相統一的政策，民族自治地區地方政府想有效實行自治便更加難辦。實行分級分稅制后，地方財政收入就主要依靠地方工企業的稅收。但是民族自治地區多在偏僻落后的地區，很難掌握到高新技術和吸引大批優秀人才，工業與企業經營狀況不理想，稅源不穩。而民族自治地區地理氣候條件復雜，其行政管理、文教衛生等各項事業的發展，又需要大量的財政支持。從而使地方的財政更加捉襟見肘，也無力支持地區民族企業的發展，形成惡性循環。而我國轉移支付制度又存在很多不合理因素，如不能考慮各地區經濟發展不平衡的實際情況，實行兩稅超基數返還規定，這對少數民族自治地區這些經濟相對落后的地區便十分不利，反而容易進一步擴大與其它經濟發達地區的差異；現行轉移中多以專項轉移支付為主，一般轉移支付很少，這不便于地方自主統籌安排資金，而且自治地區的經濟實力與人才條件相對落后，無力與其它地區爭取到專項項目。因此，在當前民族自治地區經濟發展關鍵時期，中央應給予其財政上的更大優惠。如中央應對民族自治地方在稅目、開征范圍和減免等方面應給予一定的自主權和優惠政策，調整分稅制中上交中央財政的比例，多進行一般轉移支付或者特意下撥適合民族自治地區實地情況的專項資金等，以增強民族自治地方財政的自給和經濟自治能力，充分體現民族區域自治制度的優越性，實現民族自治。
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