[ 劉莉 ]——(2012-6-11) / 已閱23504次
【摘要】 伴隨著社會進步、城市發展和公共利益的需求，土地征收時代全面到來�！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》（本文簡稱“《征收條例》”）的出臺施行，加強了對房屋所有權人的利益保護，對公權利推進征收起到效果，與此同時對房屋承租人的權利保護被忽略。這引發房屋所有權人和房屋承租人的權益之爭，以非住宅為代表的承租人在權益博弈時勢必影響征收工作的順利進行。本文擬就現有法律框架下，如何保護征收中房屋承租人的利益問題，做以初步探究。
【關鍵詞】 房屋土地 征收 承租人 權利保障
隨著房屋征收制度的完整建立，房屋征收時代全面到來。面臨著國有土地上的征收人、房屋所有權人、承租人、使用人等主體，房屋征收各主體也展開各種權利和利益的博弈�，F行房屋征收制度中對于房屋征收補償主體規定為房屋所有權人，但是對于其他主體利益的平衡將突顯矛盾。
房屋征收中“承租人”這類群體，在房屋征收制度中不再作為補償合同主體，這種情況將對房屋征收行為帶來一定影響，也使出租人與承租人這間的權利義務變得復雜和不穩定。承租人作為房屋使用人其在房屋征收中的地位決定其權利保障，在現今的房屋征收規定中承租人與征收人、出租人之間的法律關系處理得當與否將成為征地補償中一個不可忽視的問題。所以，筆者也旨在從房屋征收條例施行前后的一起案例入手來研究一下承租人主體的各種特征，也對現實提出一些淺知拙見。
一、案例和分析
1、案例
某制造廠（承租人）租賃一片廠區（出租人），簽訂有租賃協議書。租賃期限內承租人對該廠區廠房進行擴建，并對原破舊廠區進行裝修和修繕。承租人在此出租人的廠區經營具有工商營業執照。在《征收條例》施行前，該棚改項目取得房屋拆遷許可證，但在《征收條例》進行征地，2012年棚改辦與該廠區出租人即房屋所有權單位簽訂了拆遷補償協議書。之后，承租人得知拆遷補償協議已簽訂，拆遷補償款已經支付60%，但是未向承租人進行補償。承租人拒不搬走要求取得相應補償，雙方僵持不下，影響房屋征收中棚改項目進度，給社會帶來不安定因素。
2、案例分析
拆遷補償協議書承租人是否應該作為協議主體和補償主體是本案例的關鍵，此問題也是本文研究的意義。
第一、本案例中承租人應為拆行補償合同主體
《征收條例》于2011年1月21日公布，該征收條例在公布之日起施行。《征收條例》附則規定，在征收條例實施前取得房屋拆遷許可的項目，繼續沿用原規定，所以不按現今條例操作。依照當年（即2001年公布）的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱“《拆遷條例》”）和《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》的規定承租人為協議主體。而現今《征收條例》規定不需要承租人作為協議主體和補償主體。
第二、拆遷補償主體的確定。
（1）部分裝修修繕擴建的投入評估作價應屬于承租人抑或出租人取決于事實證實，以及合同約定。
（2）停產、停業損失應給予承租人。理由是按照《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》之規定，因拆遷房屋造成停產、停業的，對無論實行貨幣補償或產權調換的被拆遷人或者房屋承租人都應該給予損失補助。
（3）搬遷補助費應給予承租人。因為，根據事實判斷搬遷的設備和設施均屬于承租人，應當補償給承租人。
本案在法律更替時期具有其特殊性和針對性，但是此問題如果出現在完整的房屋征收時代又該出現怎樣的處理，下文中將進行分析和提出操作建議。
二、承租人在房屋征收與補償中的地位
在城市房屋拆遷征收中，對被征收房屋承租人地位的確定一直是理論界爭論的焦點，也是拆遷征收工作的難點之一。房屋租賃權是債權還是用益物權，對確定承租人在拆遷中的法律地位有決定性作用。有法律學者認為適用我國《物權法》理論，房屋租賃權利是所有權派生的物權，為“他物權”。承租人作為他物權人雖然對財產所有權無權處分，但是基于租賃關系對所有權人財產享有占有、使用、收益的權利，是獨立于所有權而存在的權利，與土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、自然資源使用權并列為用益物權。所以，物權法理論中將承租人列為用益物權人。我國《物權法》第121條規定，用益物權人當然享有與房屋所有權人一樣取得征收補償的權利。這也是理論界能夠找到對于房屋承租人或使用人在法律層面的唯一保障淵源。
1、承租人現實成因和影響。
第一、形成租賃關系的原因比較復雜，有公房租賃關系，有私房租賃關系；有因政策原因形成的，如公房租賃關系就區分有直管公房和自管公房；在因市場原因形成的，有公房對外租賃的，有私房對外租賃的。不同原因形成的租賃關系導致承租人的權利義務有重大差異。
第二、拆遷出租房屋涉及到拆遷征收人、被征收人、承租人三方之間的權利義務，其法律關系較為復雜。房屋出租人與承租人合同權利義務約定的內容，約定的期限等均對各方利益產生或多或少的影響，這種影響不是完全能夠用協商達成一致的。
第三、以非住宅為例補償項目爭議較大，哪些補償項目屬于被征收人，哪些補償項目屬于承租人，容易產生爭議。
2、承租人在征收中的重要性。
顯而易見，雖然房屋征收補償規定被征收人是房屋所有權人，但是實踐中忽視承租人的存在顯然不適合。現實中承租人雖不是被拆遷征收房屋的所有權人，但拆遷活動也會影響他們的生產生活，給其帶來損失。正因為此，對其法律關系如何處理關乎征收工作能否順利進行。
3、房屋征收補償協議主體的立法現狀。
第一、《拆遷條例》與《征收補償條例》關于承租人作為協議主體的不同規定。
無論是《拆遷條例》還是《征收條例》都未將房屋承租人列為補償主體，但是作為承租人在房屋征收的整個過程對于然帶來的利益影響不多贅述。但是，逐漸退出歷史舞臺的《城市房屋拆遷管理條例》卻規定了，“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議”；同時還規定，“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決”。可以看出在拆遷行為中，房屋承租人是獨立于被拆遷人存在的 ，是合法的被拆遷主體。這說明已被同時廢止的《拆遷條例》對承租人的權利和保障是有明確規定的，起碼在程序上作為補償合同主體也能夠保障其權益。
但是，按照法律溯及力的問題，《國有土地上房屋征收與補償條例》第三十五條規定，本條例自公布之日起施行，原城市房屋拆遷管理條例同時廢止，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，只不過政府不得責成有關部門強制拆遷。
這說明在2011年1月21日《征收條例》公布以前已經取得房屋拆遷許可證的項目中，如果涉及有承租關系的房屋是需要按照原有的條例進行拆遷協議簽訂的，這時承租人是合法的拆遷補償協議主體。所以本文案例中雖然補償協議是《征收條例》施行后簽訂的，但是應該沿用原有政策，將承租人列入補償協議中。
第二、《征收條例》將房屋承租人排除在協議之外之立法現狀和權利保護不足。
《征收條例》開宗明義對于補償協議簽訂主體規定是房屋征收部門和被征收人，被征收人為被征收房屋所有權人，同時第二條規定對被征收房屋所有權人（即被征收人）給予公平補償。這樣于承租人而言對裝修、裝璜乃至停產停業損失，卻不能在《征收條例》中得到明確的保護。假設承租人如果沒能與出租人通過租賃合同約定加以明確約定征收補償歸屬或裝修投入的歸屬，則會導致承租人因征收形成財產損失，這種損失不能不說是為公共利益需要形成的特別犧牲或者奉獻。當然對承租人是不公平的。
《征收條例》作為國務院公布的行政法規，屬于位居于《憲法》和《物權法》之下位法。按照《憲法》第13條規定國家為了公共利益需要，對公民私有財產征收應該給予補償。如前所述《物權法》中對于用益物權的也有同等征收補償的權利。所以在房屋征收活動中一旦在房屋的使用人即承租人得不到補償，仍然會拒絕搬遷，進而形成大量的糾紛。因此，房屋征收僅以被征收房屋所有權人為權利保護對象，不考慮被征收房屋所承載的住房權保障屬性，仍然存在權利保護范圍狹窄的重大缺失。
4、房屋征收補償協議的性質，以及對承租人的約束力。
第一、行政行為之理由。
對于房屋補償協議法律屬于問題，一直爭論不休沒有統一。理論性分為兩種觀點。一種觀點認為房屋征收補償協議屬于行政合同，另一種觀點認為房屋征收補償屬民事合同。第二種觀點的認為，被征收房屋補償不是來源于房屋征收部門的行政決定，而是根據民法原理上的公平、等價、有償原則獲得的民事權益，所以是民事法律關系。認為是特殊民事合同的認為，房屋征收補償協議簽訂的自由度受到一定限制，而且只能在貨幣補償或房屋產權調換上作出選擇，不允許其他形式實現補償。所以不能以任何理由拒絕，對協議本身來說，補償不是一種權利，而是一種強加的義務，不能以任何理由拒絕。雖然體現了補償原則，但是也不是完全按照市場定價，完全公平、公正，自愿的原則進行。公共利益必須服從，讓步。簽訂補償協議的一方為房屋征收部門，它是行政法規授權的主體，是公權利的主體，帶有特權。簽訂補償協議的被征收方是所有權人也是固定的，所以承租人參與其中是法律沒有明文規定的。筆者贊同是一種行政行為。
第二、對于承租人的約束力或救濟途徑空白。
民事行為抑或行政行為，自然與被征收人的法律救濟途徑相掛鉤。《征收條例》規定，被征收人與房屋征收部門達不成補償協議，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府可以作出補償決定，被征收人對補償決定不服的，可以申請行政復議，或提起行政訴訟。可見征地補償的行政行為性質，以改《拆遷條例》拆遷協議可民事訴訟之民事合同效力。與此同時應該注意到，這樣的救濟途徑，對于承租人來講當然面臨著救濟途徑落空的問題。既不是補償協議主體，又無救濟途徑，那么承租人在房屋征收過程中就成為徹底被遺棄的主體。試想這種情況下，承租人能夠輕易的騰出房屋被征收嗎。
當然對于法院強制執行中被執行人的確定仍然存在被征收人與實際居住人不符的問題，強制文書中可以對被征收人強制，但是對實際居住人強制的依據何在。最高人民法院《關于申請強制執行國有土地房屋征收與補償決定若干問題的規定》中要求申請強制執行時需要提供直接利害關系人的意見，但是補償協議簽訂時如果沒有經過承租人等利害關系人確認或協商，直接利害關系人的意見對于強制執行有礙而無一利。所以尋求一種當前法律權利保護缺失下的折衷方式當然不失為明智并無奈之舉。
三、房屋征收補償中承租人權利保障。
1、作為房屋居住人之權利保障現狀。
我國現行法律并無居住權的法律明確規定,2005年《物權法》草案時曾經將居住權制度規定立法，但最終未出現在《物權法》中，不失為一種權利保障不完整。正因如此，在現實中經常出現的由于婚姻家庭、繼承贍養關系而形成的約定居住權，有的約定居住權時間是十年甚至“終身”，這種居住的權利就會由于一方所有權的變化，或者房屋征收事件而使原本穩定的居住權利而喪失。并且在喪失居住權利的前提下，現行法律對其無法保障。曾出現在《拆遷條例》中對于承租權人、居住權的產權調換制度，在《征收條例》中也未見存在。
某種意義上是一種進步，也是一種權利保障缺失。
進步在于，征收制度本意是對于房屋所有權人的征收制度，調整的是房屋征收法律關系，已不完全是拆遷意義，當然在《征收條例》中再出現居住人、承租人的概念；另外，《征收條例》是行政法規，相對于《物權法》而言是下位法，上位法沒有出現居住理論，下位法不可能存在這種權利保障。
權利保障缺失在于，現實中面臨的實際居住人問題非常普遍，在我國房地產政策持續調整的背景下承租人越來越多，這一群體的利益將是“人權”的基本保障。承租人與出租人而言，不單純是一種契約關系，不是只受市場交易調整。法律意識雖然有所進步，但是誠實依舊缺失、對于所處利益以及契約達成時所處地位之不完全平等，承租人利益有時無法完整保障。如，出現不可抗力承租人必須搬出房屋等契約規定、承租人對于房產約定的裝修填附補償契約雙方達不成一致時。這種情況下讓承租人與出租人之間通過協商或者法律訴訟途徑，必然導致對承租人或出租人帶來不必要的麻煩，影響征收進程。這種現實問題也是案例中雙方僵持不下的根本原因。
2、 “適足居住權”人權理論之運用。
我國于1997年簽署的聯合國《經濟、社會與文化權利公約》規定了“適足住房權”的人權屬性，《第4號意見》第8條在“使用權的法律保障”部分特別強調：“使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括占有土地和財產。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程序的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即采取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護。”這既是全社會進步的理想，也是我國加入相關國際人權公約后承擔的當然義務。即在房屋征收中拆除被征收人房屋同時，必須同時保障被征收人的適足住房權。 這說明對于公有住房承租人、私有住房承租人而言，被征收房屋還具有住房權利屬性，即住房保障意義。所以說，現今《征收條例》乃至《物權法》是否保護范圍過于狹窄，值得商榷。
3、被征收補償主體、出租人、承租人現實法律關系。
法學理論界曾稱，承租人與出租人之間的法律關系可以適用《物權法》用益物權理論調整，即雖然《征收條例》未予規定，但是適用《物權法》仍然可以找到保障的法律依據。物權法調整理論如前所述，此處不再贅述。但是《合同法》等法律規定調整是無可厚非。
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