[ 楊偉東 ]——(2012-6-27) / 已閱11426次
行政訴訟架構分析
——行政行為中心主義安排的反思
楊偉東 國家行政學院 教授
時下，圍繞著行政訴訟法修改的研討如火如荼，不同版本的修訂方案和專家建議稿隨之浮出水面。盡管各方在《行政訴訟法》的修改時機是否恰切、究竟是大修還是小改等修改策略上的意見不盡相同，但是，就修改內容而言，各方關注焦點似乎較為一致。擴大受案范圍、提高行政審判的獨立性、放寬原告資格要求、改變經復議后的被告確定規則、增加行政公益訴訟等成為討論的熱點。但是，對行政訴訟制度的架構及安排問題則很少被提及。而此次《行政訴訟法》的修改為我們打破現有條文架構束縛、全面反思行政訴訟制度提供了難得的契機，本文擬聚焦于行政訴訟架構的初步分析，意在為《行政訴訟法》的修改提供一個新的觀察視角。
一、行政訴訟架構的提出及其討論價值
行政訴訟架構是本文為分析行政訴訟制度的安排而提出的概念，主要指行政訴訟的運轉基點及由此確立的行政訴訟制度框架。引入這一概念并非標新立異，而旨在思考我國行政訴訟制度安排的基礎性問題。對行政訴訟架構問題展開討論至少具有以下三個方面的重要價值。
（一）關乎行政訴訟目的的確定及實現
行政訴訟架構是行政訴訟目的在行政訴訟制度的具體化，關乎行政訴訟目的的實現。《行政訴訟法》制定之時，我國行政訴訟的目的究竟如何確定就存有爭議。[1]然而，《行政訴訟法》依然作出了至今備受爭議的第1條規定。依現在眼光看，該條將保護公民合法權益、監督行政機關與維持行政機關依法行使行政職權并列為行政訴訟的目的的確存在一定問題，特別是有關維持行政機關依法行使行政職權規定，被指與行政訴訟本質不合。這一安排固然與其時行政權強大和配套制度不健全等有關，[2]不過仔細分析可以看出其實質上與行政訴訟的架構有密切關聯。
正是由于現行行政訴訟制度是以中性的審查和判定行政行為是否合法作為整體制度安排的基點，那么自然就會得出行政行為違法撤銷等同于支持原告、行政行為合法維持視為維護行政權威的結論。換言之，現行行政訴訟制度純粹的行政行為中心主義，強化了維持行政權力的色彩。
有充足理由預見，維護行政權力的目的不會再體現在未來的《行政訴訟法》中。不過，這并不意味著有關行政訴訟目的的論爭在《行政訴訟法》修改中不會再有爭議。事實上，監督行政機關與保護公民合法權益二者之間雖有相當大的關聯性，但“兩種目的模式所隱含的理念及其所進行的制度設計可能有重大的差異”。[3]現有完全以行政行為為中心而不是當事人的權利保護為基點的制度設計，無疑偏重于前者，而不是后者，正是這一點一直遭到學術界和實務部門的批評。
（二）直接影響行政訴訟具體制度安排及運轉
行政訴訟既是法院和行政訴訟參加人共同活動的平臺，也是復雜的程序活動。原告、被告圍繞哪一基點展開爭議和對峙，法院以哪一中心進行審理和裁判，行政訴訟程序各個環節的銜接和關注焦點，皆與行政訴訟的架構密切相關。是以雙方之間的行政爭議還是原告訴訟請求，抑或被訴行政行為，作為行政訴訟的基點并安排相應的制度，直接影響到行政訴訟的運轉。
（三）涉及行政訴訟法與行政實體法關系處理
行政訴訟與行政法的關系，不同于民事訴訟、刑事訴訟與民法、刑法的關系。行政訴訟是行政法不可或缺的組成部分，但又有相對的獨立性。可以說，“行政訴訟法既非單純的‘行政法’，又非單純的‘訴訟法’。在廣義上，它是公法上的法律爭議的法院程序法；同時，它也是通過各種具體裁判去實現憲法和行政法的方式。”[4]
因此，行政訴訟制度在必須與行政法安排建立起內在聯系的前提下，未必需要對行政實體法亦步亦趨，而需要遵循訴訟本身的安排。例如，行政訴訟的被告資格不一定需要與行政主體一一對應；行政法追求行政法治秩序，“對行政訴訟而言，單是客觀合法性審查還不具有決定意義。在單個法定主體層面上反映客觀秩序的，主要還是主觀權利…，亦即，個體…因立法性決定或者個案生效而獲得的，從而他可以在行政訴訟過程中實施的權利。”[5]
二、現行的行政訴訟制度架構
毋庸置疑，我國現行的行政訴訟制度架構和安排采用的是純粹的、徹底的（具體）行政行為中心主義。[6]行政行為是行政訴訟制度安排的基石和運轉的基點，即行政訴訟制度圍繞行政行為建立，以行政行為為中心運轉；行政行為是貫穿行政訴訟制度的主線，即行政行為連接法院與行政訴訟參加人的關節點，貫穿于行政訴訟始終。下表是行政行為在行政訴訟各個環節或主要制度中的體現。
下表的統計表明，[7]行政行為不僅決定著現行行政訴訟制度的基本安排，而且主導著行政訴訟的展開，原告針對（具體）行政行為提出訴訟請求，被告為捍衛（具體）行政行為的合法性提供證據，法院圍繞（具體）行政行為是否合法進行審理并作出裁判。事實上，《行政訴訟法》對行政行為的強調和倚重，甚至到了忽視原告訴訟請求的地步，并曾經給司法裁判帶來了難題。[8]
我國行政訴訟確立之時，行政法制度剛剛起步，面對行政訴訟這一需要調節法院的司法權、行政機關的行政權和公民的救濟權三重互相交織的基本關系的特別場域，立法者選擇并確定用（具體）行政行為作為連接三方的介質，實屬不易。（具體）行政行為是行政機關行使職權的一般產出，合法是行政法治的基本要求。以此為基點，既可以厘清司法權與行政權的界限，也可以確立司法保護公民權益的尺度。因而，《行政訴訟法》第5條所確立的具體行政行為合法性審查原則，以及第54條所確定的具體行政行為合法性判定標準，不僅反映了當時學術界對行政實體法上的合法與違法標準的認知，更是學術界對這一認知在立法上的固化。回望行政法的發展，行政訴訟制度以行政行為合法性為中心的安排，的確對我國行政法治建設起到了巨大的推動作用。[9]
不過，在我國行政訴訟已確立20多年后的今天，行政訴訟是否要沿襲或復制這一架構，依然實行完全的行政行為中心主義，值得我們反思。
三、行政行為中心主義安排存在的問題
經過20多年的發展和實踐，現行的純粹以行政行為為中心的行政訴訟安排已暴露出至少三個方面的問題。
（一）能否涵蓋所有類型的行政爭議值得懷疑
自《行政訴訟法》引入“行政行為”這一概念以來，何謂“行政行為”聚訟至今。由于“行政行為”一詞已非單純的學術概念，而系“法律用語”，如何理解和確定行政行為的內涵和范圍具有重要的現實意義。最高人民法院1991年通過的《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《貫徹意見》）[10]嘗試通過對“具體行政行為”的界定。[11]然而，這一意圖不僅沒有達成預期效果，反而被指限縮了行政訴訟受案范圍。2000年，最高人民法院在《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題解釋》）中放棄了對“具體行政行為”的界定而代之以描述。[12]在有關起草者看來，《若干問題解釋》摒棄的正是《貫徹意見》所代表的過往行政法學界采用的狹義行政行為界定，而采用的是廣義的行政行為，從而拓寬了行政行為的范圍。由此其“不僅包括法律行為，而且包括事實行為；不僅包括單方行為，而且包括雙方行為；不僅包括侵益性行為，而且包括賦權性行為；不僅包括授益性行為，而且包括制裁性行為；不僅包括剛性行為，而且包括柔性行為。”[13]
《若干問題解釋》及其起草者在現有行政訴訟框架下所作出的推進行政訴訟和行政法發展的努力令人欽佩，不過《若干問題解釋》的規定同樣無法消除學術界和法院對何謂“行政行為”的追問，“哪些行為是‘行政行為’或‘具體行政行為’的爭議仍然存在。”[14]在廣義行政行為下，當事人對行政合同、行政指導、程序性行政行為等諸多類別的行為能否提起行政訴訟，依然無明確的結論。于是，最高人民法院只有通過司法解釋明確相關行為的可訴性及可訴性行為的范圍。例如，最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》[15]（以下簡稱《政府信息公開規定》）詳盡列舉可訴行為的范圍，起草者費力解釋行政機關的政府信息公開活動為行政事實行為，屬于《行政訴訟法》上的“具體行政行為”。[16]為此，有學者開始了倡導推翻行政法學界一直采用的行政行為定義，用廣義的行政行為統一行政行為界定的學術努力。[17]
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