[ 楊偉東 ]——(2012-6-27) / 已閱11427次
針對目前“行政行為”帶給我們的又愛又恨的局面，一些行政訴訟法修改專家建議稿干脆摒棄了“行政行為”一詞，代之以行政機關(guān)或授權(quán)組織“行使行政職權(quán)的行為”，[18]有的甚至完全拋棄立法上的行為用語模式，替換為“行政爭議”。[19]
（二）一些行政爭議無法得到根本解決
如果說現(xiàn)行架構(gòu)在行政訴訟受案范圍方面引發(fā)的問題尚可以通過極度拓寬行政行為的范圍，或直接代之以行政機關(guān)和授權(quán)組織行使行政職權(quán)的行為得以緩解，但以審查行政行為或行政職權(quán)行為中心的合法性來維系行政訴訟運轉(zhuǎn)，仍存在無法根本解決行政爭議的問題。首先，行政行為或行政職權(quán)行為并非只有合法與違法兩項結(jié)果，還存在難以或不好判斷合法或違法的“中間地帶”。[20]現(xiàn)行架構(gòu)對此缺乏處理能力。
其次，現(xiàn)行架構(gòu)弱化或忽視了原告的訴訟請求或權(quán)益保護。行政行為中心主義直接針對的是行政行為合法與否，而非原告的訴訟請求。不可否認，在請求撤銷行政行為的案件中，法院可以通過審理行政行為的合法性并繼而通過撤銷等裁判形式回應(yīng)原告的訴訟請求。但是，法院在一些案件中無法通過直接審查行政行為合法性滿足當(dāng)事人的請求。例如，在行政不作為，特別是行政機關(guān)對當(dāng)事人的請求未作出任何回應(yīng)而當(dāng)事人要求作成特別決定的案件中，我們雖然可以從行為角度把行政不作為視為擬制的行政行為，但從訴訟角度看法院簡單的合法與違法的判定無助于原告的權(quán)益保護。
可以說，在行政訴訟中，一些案件可以通過行政行為這一中介并繼而以其合法與違法的判定回應(yīng)原告的請求，但在相當(dāng)多的案件中行政行為無法或難以承擔(dān)回應(yīng)原告訴訟請求的使命。在一些案件中，被訴具體行政行為被認定為違法而予以撤銷，被告似乎敗訴，但不一定意味著原告勝訴，原告可能只是得到了被訴具體行政行為被撤銷的結(jié)果，實質(zhì)權(quán)益無法得到有效保護，甚至行政機關(guān)還會作出相同或相似的行政行為。毫無疑問，行政訴訟具有不同于刑事訴訟和民事訴訟的特點，但既然作為一種訴訟安排，行政訴訟就需要符合基本的訴訟要求，能夠回應(yīng)原告訴訟請求，充分保護原告權(quán)益。
最后，現(xiàn)行架構(gòu)難以或無法根本解決爭議。現(xiàn)實中，行政許可、行政裁決、行政確認等多種行政行為，不僅關(guān)系到原告而且涉及第三人的權(quán)益，不只有公民、組織與行政機關(guān)的對峙，更有公民、組織之間的對抗，行政爭議與民事糾紛相互交織。在此情況下，行政行為合法與否只是多方爭議的表象，各方的權(quán)益才是爭議的焦點。如果法院僅僅簡單地對行政行為的合法與違法作出判定，而不對原告與第三人間的實體權(quán)益予以確定，往往是“隔靴搔癢”，難以或無法根本性解決爭議。目前，行政訴訟無法發(fā)揮有效化解行政爭議的功能，導(dǎo)致行政爭議久拖不決、循環(huán)訴訟，[21]原因固然很多，但與行政訴訟完全以行政行為為中心的安排有很大的關(guān)系。
（三）一些案件的審理事實上突破了行政行為中心主義的安排
鑒于《行政訴訟法》以行政行為為中心的安排無法適應(yīng)現(xiàn)實需要，最高人民法院事實上已通過《若干問題解釋》及針對專門案件的司法解釋作出了調(diào)整。《若干問題解釋》作為對《行政訴訟法》規(guī)定的系統(tǒng)、全面解釋，其對弱化行政行為中心主義做出的重要貢獻主要表現(xiàn)為：提高了法院判決對原告的訴訟請求的回應(yīng)性；新增駁回原告訴訟請求和確認判決；弱化了維持判決的作用。不過，在弱化行政行為中心主義方面，針對專門案件的司法解釋貢獻似乎更大，這以《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》為典型。
行政賠償訴訟是特殊的行政訴訟，已得到學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門的認可。它要解決的問題是“國家是否要承擔(dān)行政侵權(quán)賠償責(zé)任”，[22]因而無論是一并提起的行政賠償訴訟還是單獨提起的行政賠償訴訟中，賠償義務(wù)機關(guān)拒絕賠償、根本未進行答復(fù)還是答復(fù)未使當(dāng)事人滿意時，行政行為或行使行政職權(quán)的行為都不成為法院審理和裁判的焦點。在單獨提起行政賠償訴訟中，這一點更為明顯。法院事實上是在解決一個原初的法律爭議，即原告的請求是否符合行政賠償?shù)臈l件、如何符合、應(yīng)如何賠償。由于行政行為或行使行政職權(quán)的行為隱退或消失，行政賠償訴訟的運作機制遂發(fā)生根本性改變，當(dāng)事人的舉證責(zé)任分配、法院的審理和裁判方式等與一般的行政訴訟有了重大不同。
與行政賠償訴訟的獨特性較早獲得認可不同，政府信息公開訴訟的特殊性晚近才得到國內(nèi)學(xué)術(shù)界和司法解釋的承認。政府信息公開制度作為新的制度，或者知情權(quán)作為新的權(quán)利，需要新的機制和安排來落實和保障。從政府信息公開訴訟方面看，其不同于一般行政訴訟之處在于這類案件同樣無法或難以納入行政行為中心框架來認識。雖然政府信息公開訴訟案件有多種形態(tài)，但其典型形式是行政機關(guān)未公開（或明示拒絕或未作答復(fù)）申請人要求的政府信息，或者公開內(nèi)容、方式未滿足當(dāng)事人的要求，申請人訴諸法院要求公開相關(guān)政府信息。盡管我們也可以把行政機關(guān)的各類回應(yīng)或反應(yīng)視為廣義的行政行為或行使行政職權(quán)的行為，但該行為是否合法并非案件關(guān)注的焦點。相反，申請人所要求公開的信息是否屬于政府信息、該信息是否存在、是否屬于不公開范圍、是否屬于被告公開等問題，[23]才是這類案件的爭議中心和法院審查的重點。而在原告的主張成立時，法院對這類案件的裁判重心也并不落在被告拒絕公開答復(fù)或所作出的答復(fù)的撤銷之上，而在于原則上要求被告按照一定的要求或形式公開相應(yīng)信息。[24]當(dāng)然，政府信息公開訴訟原告資格寬泛也是這類案件的重要特征，即凡申請公開政府信息的公民、法人或者其他組織遭到拒絕，即有權(quán)向法院提起起訴。[25]
三、適度調(diào)整行政訴訟架構(gòu)
針對行政訴訟存在的問題，已有學(xué)者提出行政訴訟類型化的建議。[26]行政訴訟的類型化具有解決本文所提出的行政訴訟架構(gòu)問題的制度能力。不過，考慮到將行政訴訟類型化可能帶來的僵化與程序復(fù)雜化，并因此給當(dāng)事人提起訴訟和獲得救濟帶來不便甚至不利，不少學(xué)者對引入類型化的行政訴訟安排有相當(dāng)大的顧忌。考慮到行政訴訟的發(fā)展情況和法官的能力，筆者也對其現(xiàn)階段在國內(nèi)推行持審慎態(tài)度。盡管如此，并不意味著無須對現(xiàn)有的行政訴訟架構(gòu)作出調(diào)整。
調(diào)整行政訴訟架構(gòu)的基本思路，就是要突出行政訴訟保護公民、法人或者其他組織權(quán)益這一目的。公民、法人或者其他組織的訴訟請求是否成立、其權(quán)益是否應(yīng)當(dāng)獲得保護，應(yīng)成為行政訴訟制度的中心，包括受案范圍、審理和裁判等在內(nèi)的行政訴訟運轉(zhuǎn)均應(yīng)圍繞這一中心展開。原則上，只有在公民、法人或者其他組織的訴訟請求是否成立、其權(quán)益是否應(yīng)獲得保護，需要以對行政行為是否合法作出判斷為前提時，行政行為才能成為審理和裁判的重點。除此之外，法院應(yīng)將公民、法人或者其他組織與行政機關(guān)之間的爭議作為原初爭議加以解決。在此思路之下，可以重點對行政訴訟安排作如下三方面的調(diào)整。
（一）將行政行為合法性審查降格為撤銷之訴的基本原則
行政行為合法性審查原則規(guī)定在《行政訴訟法》總則之中，被奉為彰顯行政訴訟與刑事訴訟、民事訴訟之區(qū)別的行政訴訟基本原則。然而，如前文所分析，無論從行政訴訟的目的還是行政訴訟的實際運轉(zhuǎn)來看，這一原則的作用被夸大了，它的作用空間應(yīng)體現(xiàn)在原告訴請撤銷行政行為的案件之中。為公民、法人或者其他組織提供充分救濟，應(yīng)取而代之成為行政訴訟的基本原則。
（二）針對特殊類型案件設(shè)置特別程序
不可否認，撤銷之訴是行政訴訟的典型形式，在不實行類型化的情況下，此類訴訟仍應(yīng)是行政訴訟安排的基本框架。不過，在此之外，應(yīng)設(shè)置“特別程序”專章對特殊類型的程序作出不同于撤銷行政行為訴訟的安排。特殊程序中應(yīng)包括的訴訟類型有：行政賠償補償訴訟、行政裁決訴訟、行政合同訴訟、行政不作為訴訟、行政公益訴訟等。
（三）充實判決形式
現(xiàn)有的一審判決形式無法滿足保護當(dāng)事人權(quán)益的目的，除廢除維持判決外，應(yīng)當(dāng)充實判決形式。一是增設(shè)禁令判決。即禁止行政機關(guān)作出一定的行為的判決，目的在于給予公民、法人或者其他組織預(yù)防性救濟。不過，鑒于此種判決形式可能干預(yù)行政機關(guān)的自主決定權(quán)，目前宜進行相當(dāng)嚴格的控制，只有在行政機關(guān)擬采取的措施會給當(dāng)事人權(quán)利造成難以彌補損失且該損失是現(xiàn)實時，法院才作出禁令判決。[27]二是擴大變更判決的適用范圍。為能徹底解決糾紛，可適當(dāng)擴大變更判決的適用范圍，行政裁決和行政征收等案件，可以適用變更判決。三是強化法院在履行判決中對行政機關(guān)職責(zé)的確定。在可能的情況下，法院應(yīng)對行政機關(guān)應(yīng)履行職責(zé)的內(nèi)容作出更清晰的分析和確定。[28]
注釋:
[1]參見姜明安：《行政訴訟法》，法律出版社2007年版，第51、52頁；張樹義：《行政訴訟法（草案）若干爭論問題再思考》，載《法學(xué)》1989年第3期。
[2]參見楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。
[3]參見楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。
[4]［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第4頁。
[5]［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第17頁。
[6]事實上是具體行政行為中心主義。抽象行政行為的引入會帶來不同的變化。
[7]“行政行為”一詞在《行政訴訟法》中出現(xiàn)頻率極高。據(jù)初步統(tǒng)計，“行政行為”在《行政訴訟法》中出現(xiàn)達36次，僅次于“人民法院”（117次）和“行政機關(guān)”（52次）。僅此一點，也可以看出“行政行為”在行政訴訟中的重要性。
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