[ 龍宇 ]——(2012-7-26) / 已閱10432次
摘要：城市房屋拆遷是舊城改建房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的老大難問(wèn)題同時(shí)也是城市發(fā)展和居民居住條件和環(huán)境改善的必由之路.為了順利實(shí)施房屋拆遷,國(guó)家不斷調(diào)整拆遷補(bǔ)償政策,但是房屋拆遷受地方政策影響較大,實(shí)務(wù)操作中更多適用地方規(guī)則.本文對(duì)現(xiàn)城市房屋拆遷中的法律問(wèn)題及其對(duì)策作了系統(tǒng)的回答。
一、城市房屋拆遷的概念及其目的
(一) 城市房屋拆遷的概念
城市房屋拆遷是指拆遷人根據(jù)建設(shè)規(guī)則要求和政府所批準(zhǔn)的用地文件,在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物,將該范圍內(nèi)的單位和居民(被拆遷人)重新安置并對(duì)其所受損失予以補(bǔ)償?shù)囊幌盗谢顒?dòng).
(二) 城市房屋拆遷的目的
當(dāng)前的房屋拆遷有為城市公共利益的拆遷，也有純是為商業(yè)利益的拆遷，但目前的立法還沒(méi)有將兩者區(qū)別對(duì)待。因此，首先必須區(qū)分公益性拆遷和商業(yè)性拆遷。凡為修建公共道路、興辦醫(yī)療、文化、軍事等設(shè)施而拆遷房屋的，是公益性拆遷，本身具有一定的正當(dāng)性，這決定了政府參與拆遷的必要性和正當(dāng)性，政府在這種拆遷中可以有較多的發(fā)言權(quán)。而在公益性拆遷之外的商業(yè)性拆遷，是開(kāi)發(fā)商為了賺取商業(yè)利潤(rùn)而進(jìn)行的拆遷，這種拆遷應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展的需要來(lái)看待其正當(dāng)性，并且必須依照商業(yè)模式而非現(xiàn)在的公益模式來(lái)拆遷，在補(bǔ)償費(fèi)用和安置上應(yīng)給予所有權(quán)人及時(shí)、充分的補(bǔ)償，決不能像現(xiàn)在這樣讓開(kāi)發(fā)商大飽私囊。我國(guó)憲法既規(guī)定了公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，也規(guī)定了國(guó)家為公共利益的需要可以依法征用土地，房屋拆遷與所有權(quán)受保護(hù)并不矛盾。現(xiàn)在的問(wèn)題是如何體現(xiàn)拆遷的合理性，以減少日益增多的糾紛和訴訟。這一合理性應(yīng)從三方面來(lái)把握：其一，拆遷目的是否正當(dāng)，是否為城市發(fā)展或改善人們生活所必需；其二，拆遷程序是否正當(dāng)；其三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，是否充分協(xié)調(diào)了各方利益。
二、 城市房屋拆遷中的問(wèn)題
(一) 拆遷許可證取得中存在的問(wèn)題
近年來(lái)，隨著我國(guó)城市房屋建設(shè)的快速發(fā)展，房屋拆遷引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。其中首要的問(wèn)題是，開(kāi)發(fā)商無(wú)需同房主協(xié)商就可以直接申請(qǐng)并獲得政府許可進(jìn)行拆遷，公民房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)事實(shí)上已經(jīng)變得非常脆弱，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商持有的拆遷許可證前，居民的《私有房屋所有權(quán)證》和《土地使用權(quán)證》變成廢紙一張。我們知道 城市發(fā)展需要拆遷，沒(méi)有拆遷就沒(méi)有發(fā)展，但是，我們不能把拆遷建立在對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的侵害上。在我國(guó)長(zhǎng)期的拆遷歷史中恰恰忽視了這個(gè)問(wèn)題，只是到了最近，我們才關(guān)心起私人財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，但立法對(duì)此沒(méi)有給予“足夠”的重視，嚴(yán)重一點(diǎn)說(shuō)，現(xiàn)在有的房屋拆遷是一種大規(guī)模的、有組織的對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，不但直接侵害了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且也引發(fā)了社會(huì)極大的不穩(wěn)定，破壞了人們對(duì)法治的信心。
《行政許可法》第三十六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)。” 第四十七條：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽(tīng)證。”第五十三條：“實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”其第二項(xiàng)是：“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。” 按照這樣的原則，房屋拆遷許可也應(yīng)該事先告之被拆遷人，并且由政府和被拆遷人協(xié)商規(guī)定一定的底價(jià)，在具備資質(zhì)的開(kāi)發(fā)商中實(shí)行招標(biāo)或拍賣的方式確定許可證的獲得者。
(二) 被拆遷人的權(quán)利救濟(jì)方面存在的問(wèn)題
1、當(dāng)前開(kāi)發(fā)商熱衷于房屋拆遷的關(guān)鍵原因在于拆遷成本很低，而造成這一不公正結(jié)果的因素就是在補(bǔ)償費(fèi)用和安置問(wèn)題上幾乎都是由開(kāi)發(fā)商單方?jīng)Q定的，房主在整個(gè)拆遷過(guò)程中沒(méi)有表達(dá)自己意愿、維護(hù)自己合法權(quán)益的機(jī)會(huì)。實(shí)際上，補(bǔ)償費(fèi)用和安置就是房主喪失房屋所有權(quán)的對(duì)價(jià)，房主對(duì)此豈能沒(méi)有發(fā)言權(quán)？
開(kāi)發(fā)商是強(qiáng)者，房主是弱者，這一強(qiáng)一弱不僅表現(xiàn)在前者是有組織的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力強(qiáng)大的團(tuán)體，還表現(xiàn)在信息的不對(duì)稱上，前者擁有全面的信息。因此，應(yīng)該有適當(dāng)程序保障房主在整個(gè)拆遷過(guò)程中有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)，主張自己的權(quán)利。首先，在房屋價(jià)格評(píng)估上，應(yīng)取消由開(kāi)發(fā)商聘請(qǐng)?jiān)u估機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估的做法，采取公開(kāi)、公正的程序如招標(biāo)等方式來(lái)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)，保障公正評(píng)估。其次，應(yīng)建立拆遷談判機(jī)制，讓房主和開(kāi)發(fā)商有一個(gè)平等交流的機(jī)會(huì)，平等協(xié)商補(bǔ)償費(fèi)用和安置問(wèn)題。在補(bǔ)償問(wèn)題上，完全等價(jià)有償?shù)匮a(bǔ)償房主的損失是不可能的，完全滿足開(kāi)發(fā)商的利益更不應(yīng)該，這里要貫徹適當(dāng)補(bǔ)償原則。適當(dāng)補(bǔ)償是從充分補(bǔ)償被拆遷人利益的角度上而言的，補(bǔ)償?shù)绞裁闯潭炔攀沁m當(dāng)?shù)模窟@要結(jié)合具體情況而定。但可以肯定的是，拆遷補(bǔ)償不僅要補(bǔ)償被拆遷人的房屋損失，而且還要補(bǔ)償被拆遷人的宅基地使用權(quán)。當(dāng)前房屋拆遷中存在的一個(gè)重大問(wèn)題就是補(bǔ)償數(shù)額過(guò)低，之所以過(guò)低，原因正在于只補(bǔ)償被拆遷人的地上建造物，而不補(bǔ)償其宅基地使用權(quán)。
2、雖然我們說(shuō)拆遷中的開(kāi)發(fā)利益應(yīng)該返還社會(huì)，但實(shí)際上其中的大部分利益被開(kāi)發(fā)商拿走，政府也從中得到了很多，惟獨(dú)較少獲得開(kāi)發(fā)利益的就是被拆遷人。這一結(jié)果的出現(xiàn)，固然與目前我國(guó)的土地所有制有較大關(guān)系，但和拆遷立法的不完善也有關(guān)。至少，從程序上看，拆遷補(bǔ)償?shù)闹匾瓌t即先協(xié)商后拆遷的原則必須得以貫徹執(zhí)行；此外，從實(shí)體上看，國(guó)家應(yīng)該制定拆遷各方都能夠接受的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補(bǔ)償方式和方法。很遺憾，目前有關(guān)的拆遷規(guī)定在這個(gè)問(wèn)題上非常模糊，或者根本就沒(méi)有具體規(guī)定，被拆遷人的利益能否得到保障，完全取決于開(kāi)發(fā)商的實(shí)力和信譽(yù)。為解決這個(gè)問(wèn)題，立法必須從實(shí)體上和程序上明確以下幾個(gè)問(wèn)題：在實(shí)體上，必須明確開(kāi)發(fā)商和被拆遷人之間的法律關(guān)系，拆遷是開(kāi)發(fā)商收購(gòu)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)？還是將被拆遷人的財(cái)產(chǎn)作為股權(quán)投資？如果是收購(gòu)，按什么價(jià)格收購(gòu)？如果是股權(quán)投資，如何在開(kāi)發(fā)商和被拆遷人之間分配開(kāi)發(fā)利潤(rùn)？在程序上，要建立拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)控程序。首先，要事先測(cè)算資金監(jiān)控?cái)?shù)額，在發(fā)放拆遷許可證前，政府部門應(yīng)對(duì)拆遷范圍進(jìn)行摸底調(diào)查，結(jié)合房屋產(chǎn)權(quán)管理部門登記的資料，確定監(jiān)控資金數(shù)額，以保障被拆遷人能夠按時(shí)、按標(biāo)準(zhǔn)得到補(bǔ)償安置。其次，指定特定銀行保管并監(jiān)控該資金專款專用，其使用必須經(jīng)過(guò)三方簽字確認(rèn)。
3、當(dāng)前的房屋拆遷，由于行政權(quán)力的介入，加之有關(guān)拆遷補(bǔ)償和安置都是由開(kāi)發(fā)商一個(gè)人說(shuō)了算，是霸王條款，被拆遷人同意也罷，不同意也罷，都得拆，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的利益。同時(shí)，由于一部分被拆遷人有搭便車的心理，開(kāi)發(fā)商又推出一些“先搬遷先獎(jiǎng)勵(lì)”的措施，造成被拆遷人之間在補(bǔ)償上的不公平。因此，為保障拆遷補(bǔ)償和安置的公平，立法應(yīng)允許被拆遷人成立被拆遷人大會(huì)，由其商同開(kāi)發(fā)商選定拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)，公平合理地確定拆遷補(bǔ)償費(fèi)用和安置方案。
國(guó)務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中關(guān)于補(bǔ)償安置的規(guī)定非常不合理，它閉塞了被拆遷人獲得民事救濟(jì)的渠道。依據(jù)該規(guī)定，被拆遷人不滿開(kāi)發(fā)商提出的補(bǔ)償安置方案時(shí)，開(kāi)發(fā)商可以申請(qǐng)房屋拆遷管理部門裁決，若房主不服，其只能就此裁決向法院提起行政訴訟，而不能以開(kāi)發(fā)商為被告提起民事訴訟。但在行政訴訟中，法院原則上只審查行政行為的合法性，不涉及合理性。因此，這對(duì)房主非常不利。而且依據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，開(kāi)發(fā)商可以在房主提起訴訟前強(qiáng)行拆遷，由此導(dǎo)致的后果是：１）法院無(wú)法審查該補(bǔ)償費(fèi)用或安置是否合理，因?yàn)榉课菀呀?jīng)被拆毀；２）迫使法院維持拆遷，因?yàn)榉课莶疬w已成定局，無(wú)法恢復(fù)原狀。這種強(qiáng)制拆遷固然有利于提高效率，但是否兼顧了公平？這種強(qiáng)制拆遷是一種嚴(yán)重侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，除了依照司法程序外，不被其他任何組織或個(gè)人非法剝奪。像強(qiáng)制拆遷這樣可以在法院作出生效判決前剝奪個(gè)人的房屋所有權(quán)，確實(shí)是違背法律原則的。
4、從法理上講，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為一經(jīng)作出，就產(chǎn)生公定力、拘束力和執(zhí)行力。我國(guó)《行政訴訟法》第四十四條也規(guī)定，訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。這就是說(shuō)，只要政府的拆遷命令已經(jīng)作出，強(qiáng)制拆遷就獲得了合法性。但是，合法的，不一定合理。強(qiáng)制拆遷制度雖然有其一定的合法性，但還得和行政補(bǔ)償制度和行政賠償制度配套，否則就會(huì)成為侵犯私人利益的幫兇。如果強(qiáng)制拆遷最后被法院的生效判決確認(rèn)為違法，應(yīng)該予以賠償；如果被確認(rèn)為合法，則應(yīng)該實(shí)行補(bǔ)償。或者更加徹底一些，不必區(qū)分合法還是違法，只要是強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致的危害或者利益的減少，拆遷人都必須負(fù)責(zé)填補(bǔ)。只要建立起這樣的制度，強(qiáng)制拆遷的一系列問(wèn)題就可以迎刃而解了為保障將來(lái)法院能夠公正審理這類案件，我認(rèn)為現(xiàn)在的強(qiáng)制拆遷應(yīng)該受到兩點(diǎn)限制。一是房屋拆遷管理部門自己不能進(jìn)行強(qiáng)制拆遷；二是在強(qiáng)制拆遷時(shí)應(yīng)進(jìn)行證據(jù)保全，為以后判斷拆遷是否合理提供依據(jù)。在民事訴訟中，誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，房屋拆遷中的強(qiáng)制拆遷可以在法院審理前強(qiáng)行拆除房屋，房子都沒(méi)有了，被拆遷人如何去舉證拆遷補(bǔ)償或安置不合理呢？被拆遷人的敗訴也就在所難免了。?
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