[ 趙英建 ]——(2012-7-30) / 已閱9545次
【摘要】2010 年10 月,最高人民檢察院發(fā)布了《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),標志著人民監(jiān)督員制度在歷經(jīng)七年的試點運行后實現(xiàn)了全面推行,也標志著人民監(jiān)督員制度的宏觀架構(gòu)和微觀制度設(shè)計在實踐探索中不斷改進并走向相對成熟和完善。《規(guī)定》運行一年多來,促進了人民監(jiān)督員制度的發(fā)展,但也暴露出許多問題,如在法律依據(jù)、人民監(jiān)督員選任主體、選任方式以及監(jiān)督程序設(shè)置等方面尚有不完善之處,亟待予以完善。
【關(guān)鍵詞】人民監(jiān)督員 外部監(jiān)督 監(jiān)督程序 完善
人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)在我國司法改革的宏大背景下主動接受社會監(jiān)督的一項制度創(chuàng)新,自2003 年開始在我國試行,在歷經(jīng)七年試點后,在學界和實務(wù)界的不斷探索下,最高人民檢察院于2010年10月26日頒布了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》,全面推行人民監(jiān)督員制度。該制度的有效實施,對于從外部加強對檢察機關(guān)的監(jiān)督,促進檢察權(quán)的公正行使,具有非常重要的意義,引起了社會的廣泛關(guān)注。但是,目前我國人民監(jiān)督員制度建設(shè)中尚存在諸多缺陷和不足,亟待法律層面的進一步完善。本文將從我國人民監(jiān)督員制度實施中存在的問題及完善兩大方面進行探討。
一、人民監(jiān)督員制度實施中存在的問題
《規(guī)定》運行以來,對人民監(jiān)督員制度的規(guī)范、深化發(fā)展,起到了積極作用,但在實踐操作中,也暴露了諸多不足,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
1、人民監(jiān)督員制度的實施缺乏直接的法律依據(jù)。
我國《憲法》第41 條和第27 條作為人民監(jiān)督員制度的憲法依據(jù),《人民檢察院組織法》第7 條的作為人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù),均為原則性、間接性規(guī)定,可操作性不強,無法為人民監(jiān)督員制度提供直接的、足夠的法律支持。截止目前,我國專門調(diào)整人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性文件只有最高人民檢察院于2010 年10 月頒發(fā)的《規(guī)定》。盡管該規(guī)定內(nèi)容詳盡具體、可操作性較強,但它僅僅屬于部委規(guī)章,效力等級較低且具有較強的部門色彩。
2、人民監(jiān)督員選任方式存在先天不足
從本質(zhì)上講,人民監(jiān)督員的監(jiān)督是一種社會監(jiān)督,屬于一種“體外”監(jiān)督。因而人民監(jiān)督員的選任及其監(jiān)督權(quán)的取得,不應(yīng)該來自于被監(jiān)督者。但是,根據(jù)《規(guī)定》,從確定人民監(jiān)督員的名額、地區(qū)分布,到對推薦和自薦人選進行考察、擬任人民監(jiān)督員人選的提出,乃至選任決定的做出和聘任證書的頒發(fā),這一系列的行為主體都是檢察機關(guān)。如此,目前的人民監(jiān)督員選任方式存在一個的先天缺陷,即“檢察機關(guān)自己請人監(jiān)督自己”。這樣,人民監(jiān)督員自身的中立性和公信度會相應(yīng)受到削弱,一定程序上會影響社會公眾對人民監(jiān)督員監(jiān)督效果的認同。
3、人民監(jiān)督員選任條件大眾化,缺乏專業(yè)性
根據(jù)《規(guī)定》,人民監(jiān)督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實施監(jiān)督的情形共包括七種,案件一旦進入監(jiān)督程序,人民監(jiān)督員形成的監(jiān)督意見對受監(jiān)督的檢察機關(guān)的最終決定和案件的處理有著直接的影響。因此,人民監(jiān)督員的監(jiān)督是一種專業(yè)性、實質(zhì)性的監(jiān)督,需要其具備刑法、刑事訴訟法等實體和程序法律方面的專業(yè)知識。根據(jù)《規(guī)定》第4 條,目前人民監(jiān)督員的選任條件相當寬泛,更無具備相關(guān)法律知識的要求,從而導(dǎo)致人民監(jiān)督員大眾化傾向明顯。
4、監(jiān)督程序設(shè)置不盡合理
“程序是看得見的正義”,人民監(jiān)督員制度程序的制度化、規(guī)范化,對于增加程序的可操作性,實現(xiàn)人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán),無疑十分關(guān)鍵。根據(jù)《規(guī)定》第28條的規(guī)定,人民監(jiān)督員對案件的了解是書面的、間接的,本身并不參與案件的調(diào)查和審理。一般說來,這種只對案件書面審理的情況,只適用于事實清楚,法律規(guī)定明確的案件。顯然,送請人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件并非都是如此。
同時,根據(jù)《規(guī)定》,人民監(jiān)督員在案件承辦人介紹案情、說明擬處理決定(意見)的理由和依據(jù),以及簡要回答相關(guān)問題之后,要當場進行評議、表決和提出監(jiān)督意見,而沒有為其提供充分的準備時間。在目前我國人民監(jiān)督員大眾化的情況下,要使其短時間內(nèi)準確地把握案件事實以及法律適用情況,并進而提出客觀、公正、有參考價值的監(jiān)督意見并不是一件容易的事情。
5、人民監(jiān)督員監(jiān)督效力問題
制度運行中的效力及其與效力相關(guān)的所有問題是研究一項制度是否具有存在價值的基本標準。制度的效力從本質(zhì)上看就是一種拘束力。從試點到全面推行,有關(guān)監(jiān)督效力的推進步伐緩慢,沒有取得實質(zhì)性地突破。相反《規(guī)定》中省卻了人民監(jiān)督員對檢委會決定有異議時請求上級院復(fù)核的程序。
6、人民監(jiān)督員缺乏硬性問責規(guī)定
《規(guī)定》在第20條對人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責作出了原則性的規(guī)定,但對于承擔什么樣的法律責任,卻只字未提。人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見對檢察機關(guān)具有程序上的效力,實體上也具有一定程度的影響力。目前的相關(guān)規(guī)定使人民監(jiān)督員的責任約束很少,使人民監(jiān)督員的權(quán)力和責任明顯失衡。
二、對進一步完善人民監(jiān)督員制度的建議
雖然人民監(jiān)督員制度已經(jīng)全面推行,但制約其發(fā)展的因素仍然存在,在人民監(jiān)督員制度走向規(guī)范化階段的未來,我們需要對《規(guī)定》進一步完善,以期待人民監(jiān)督員制度的深化發(fā)展。
1、 完善人民監(jiān)督員法律規(guī)范體系。
目前,我國人民監(jiān)督員制度的直接法律依據(jù)僅僅是最高人民檢察院頒布的一系列部門規(guī)章,使人民監(jiān)督員制度的推行和實施缺乏權(quán)威性、嚴肅性。應(yīng)以現(xiàn)有相關(guān)立法為基礎(chǔ),不斷完善中國特色的人民監(jiān)督員法律規(guī)范體系。首先將規(guī)范人民監(jiān)督員制度的立法由最高人民檢察院的部門規(guī)章上升到國家法律層面,保證檢察機關(guān)正確行使權(quán)力,有效防止權(quán)力濫用,規(guī)范人民監(jiān)督員的監(jiān)督行為,健全監(jiān)督程序。待條件成熟時,再專門針對人民監(jiān)督員制度進行專門立法,對人民監(jiān)督員的法律地位、任職條件、選任程序、監(jiān)督程序、范圍、程序和效力等作出全面、具體的規(guī)定。
2、科學設(shè)定人民監(jiān)督員選任方式。
人民監(jiān)督員的選任方式問題,人民陪審員的選任方式可資借鑒,即由對檢察機關(guān)有監(jiān)督權(quán)的機關(guān)——各級人大常委會來組織選任。這種方式既可以克服目前由檢察機關(guān)自己選任自己的監(jiān)督人方式所導(dǎo)致的弊端和不足,又可以體現(xiàn)人民監(jiān)督員廣泛的代表性和民主性,同時還可增強人民監(jiān)督員監(jiān)督的社會公信力和社會責任感。
3、在大眾化基礎(chǔ)上,加強專業(yè)性
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