[ 林俊盛 ]——(2013-2-1) / 已閱29033次
進行理論研究，論述自己的觀點，找到關鍵的分析角度或者理論的切入點尤其重要。從筆者閱讀所及和收集的資料看，在我國大陸地區，關于行政訴訟時效制度的研究尚處于起步階段，目前尚沒有關于行政訴訟時效制度方面的專著，也尚沒有專門研究行政訴訟時效制度的博士論文。能搜索到的20多篇［60］［61］［62］［63］［64］［65］［66］［67］［68］期刊登載的關于行政訴訟起訴期限或者訴訟時效的論文對行政訴訟時效制度的局部問題進行了一些有益的探討，筆者查找到的4篇關于行政訴訟起訴期限（時效）的碩士論文［69］［70］［71］［72］對基礎理論、時效設計及適用等問題作了初步的有建設性的探討，但絕大多數文章都沒有關注到行政訴訟時效制度與訴訟類型之間的關系，因此這些論文在提出有關時效規定設計方案的建議時，也都沒有因應不同的訴訟類型設計不同的時效規則，文章作者潛在的意思也許認為所有類型的行政訴訟均可以劃一地適用同樣的時效規則，這或許是撤銷訴訟一體主義的思維慣式所導致。上文提及的3篇研究行政訴訟類型的博士論文雖然附帶談及各種訴訟類型的時效設計等問題，但由于時效問題不是論文作者研究的側重點，因此論文相關章節也沒有就各種訴訟類型時效設計的基礎理論等問題進行深入探討。本文以訴訟類型化作為主要的分析視角和理論的切入點，對我國現行行政訴訟的時效制度進行反思和重構，從我國未來行政訴訟類型相關規則應如何具體重新構建的角度著手展開探討。
（一）行政訴訟時效制度設計的基本思路
改變撤銷訴訟一體主義的惟一出路是對我國現行的行政訴訟規則進行訴訟類型化改造。當前，對現行《行政訴訟法》的修改已經列入全國人大的立法規劃中，學術界［73］(P358）［74］(P569-570）和實務界［75］(P9-10）中主張應根據訴訟類型化模式對當前的行政訴訟制度從整體予以修改的呼聲越來越高。可以預見，當我國的行政訴訟法實現訴訟類型化的修改目標時，行政訴訟的時效制度必然隨之而完善，更加能夠體現各種時效制度的正當性和合理性。具體的做法是：基于原告訴訟請求的本質差別，把行政訴訟分成不同的類型，然后針對每種類型的特點，分門別類，適用不同的訴訟門檻、審查規則、標準和處理方式。在行政、民事和刑事三大訴訟中，行政訴訟起訴與受理環節門檻最多、問題最為復雜。從各國的立法和司法實踐看，行政訴訟四種基本訴訟類型之間，即：撤銷訴訟、課予義務訴訟、一般給付訴訟和行政確認訴訟，包括受案范圍、原告資格、適格被告、管轄問題、起訴期限、復議前置等多項起訴條件各不相同，其中受訴訟類型影響相當大的是起訴期限問題，即起訴期限規定適用于何種訴訟類型的問題。
從行政訴訟類型的角度研究我國行政訴訟的時效制度設計，并進而對當前的時效制度設計進行反思和重構，實質上是站在一個全新的角度，換一種新的思維方式，對我國現行的包括起訴期限規定在內的整個行政訴訟制度重新進行審視和反思。在行政訴訟中，救濟途徑應當與救濟請求所針對的行政行為相適應，這是權利救濟理論的基本要求。根據這項要求，行政訴訟的時效制度的設計應當根據行政行為的多元化特點以及無效行政行為、行政事實行為、行政合同等也屬于行政訴訟受案范圍的特點對不同訴訟類型的時效作不同規定，而不是統一規定所有的行政爭議都適用同一的起訴期限規定。例如對于書面行政決定可以規定較短的起訴期限（當然，適用這種短期起訴期限的前提條件是行政機關必須在書面決定中正確履行了教示義務）；對于行政機關的事實行為、消極不作為行為應當規定適用公法上請求權的訴訟時效，而不應適用起訴期限的規定；對于無效行政行為，應當明確規定不受起訴期限的限制，當事人可以隨時提起無效確認訴訟。
考慮到我國將來行政訴訟受案范圍的擴大，行政爭議更具復雜性，現代世界各國行政訴訟的程序標的已經突破傳統的行政機關單方法律行為的模式，涉訴的行政行為呈現出多樣性，而且行政行為的種類劃分標準多，多數情況下難以直接與時效規范掛鉤，因此，在行政訴訟的時效制度設計上直接與行政行為的種類劃分相掛鉤的做法在操作上存在一定的難度。筆者認為，被訴行為的種類是訴訟類型劃分的主要的基礎因素之一，訴訟類型本來就是因應不同的行為種類如行政決定、行政事實行為、行政合同等，為起訴人有效地實現其訴求而設計的的救濟途徑。因此，從訴訟類型的角度對行政訴訟的時效制度進行考察和設計更為可取，因為行政訴訟基本類型的劃分相對簡單一些，而且形成、給付和確認三種基本訴訟類型的劃分主要體現在包括時效規范等在內的訴訟規則的不同，在司法實踐中可操作性更強。
（二）各種訴訟類型的時效設計
1．關于撤銷訴訟的起訴期限設計。我國現行《行政訴訟法》和《若干解釋》等司法解釋關于起訴期限的規定如果僅就撤銷訴訟而言，顯然比一般大陸法系甚至英美法系的國家或地區的起訴期限要寬松許多，比如普通起訴期限為3個月，在行政主體依法履行教示救濟事項的前提下是比較合理的，起訴期限的期間相對較長，符合我國普通公民法律知識水平不高、時效意識不強的國情。但目前存在的最大問題是，由于我國現行行政訴訟制度尚未類型化，導致起訴期限的立法目的和性質不明確，從而導致起訴期限的適用范圍與適用對象過于寬泛。因此，我國修改現行行政訴訟法時，應當在訴訟類型化的基礎上，學習借鑒有關國家（地區）尤其是大陸法系國家（地區）的立法例和學理，明確起訴期限屬于除斥期間（不變期間）的性質，有別于民事訴訟的訴訟時效（消滅時效），并明確規定起訴期限僅僅適用于撤銷訴訟。對于原告因行政機關作出拒絕決定而提起的課予義務訴訟和一般給付訴訟的時效適用問題，由于原告必須先行或者同時一并提起撤銷該項拒絕決定的訴訟，因此，在這種情況下，原告提起的給付訴訟實際上也受到撤銷訴訟起訴期限的間接限制。
2．關于給付訴訟的時效設計。行政給付訴訟有廣義和狹義之分，廣義的給付訴訟包括課予義務訴訟和一般給付訴訟。前者是請求行政主體作出某項單方法律行為即行政決定，后者則是請求行政主體作出行政決定之外的其他各種形式給付的訴訟。后者請求的內容形式多種多樣，包括事實行為如提供政府信息、給付一定的金錢如退休金或賠償金、或者請求行政主體不得作出某種可能造成無法彌補的損害的行為等。狹義的給付訴訟僅指后者即一般給付訴訟。司法實踐中，兩種給付訴訟的對象通常是行政主體的不作為行為。關于行政不作為的理解，我國學術界的觀點存在分歧。一種觀點認為，行政不作為包括拒絕行為和不予答復、拖延履行等情形。［76］(P12）［77］(P146）［78］(P271）另一種觀點認為，行政不作為僅指不予答復和拖延履行，不包括明確拒絕的行為。［79］(P169）［80］(P77）筆者認為，行政機關的明確拒絕的行為在形式上屬于作為，但在實質內容上或者相對于申請人的請求內容來說屬于不作為；而行政主體不予答復和拖延履行，屬于狹義的行政不作為即消極不作為（有學者也稱之為純粹不作為）［81］(P263）。司法實踐中原告所稱的行政不作為，通常包含上述兩種情況，即指行政機關廣義上的行政不作為。因此，從廣義上界定行政不作為似乎更貼近司法實踐活動的原貌。
關于行政不作為案件的起訴期限適用問題，實踐中由于對現行《行政訴訟法》和《若干解釋》的相關規定理解不盡一致，一直存有分歧的觀點和做法：一種意見認為應當是原告提出申請60日屆滿后的3個月或2年內提出；另一種意見是原告提出申請60日屆滿后的5年或者20年內提出；甚至還有一種意見認為應當不設定起訴起點和終點。［82］(P215）筆者認為，上述意見均有不妥之處，都沒有區分不同的情況給予不同的處理。我們可以在借鑒國外立法規定和司法實踐做法的基礎上，對拒絕決定和消極不作為兩種情況設計不同的時效。具體而言，由于拒絕行為是一種特殊的行政決定，當事人起訴要求撤銷該拒絕決定，自然應當適用起訴期限的相關規定，而消極不作為實際上并不存在一個具有拘束力的行政決定，因而也就不存在行政決定的效力需要維護的問題，故也沒有適用起訴期限規定的必要。但是，為了防止出現原告過于遲延起訴的現象發生，可以考慮適用公法上請求權的消滅時效（訴訟時效）或者權利失效制度予以規范。
在原告提出申請，而行政機關卻一直不予答復或者口頭答應“研究研究”卻拖延履行的情況下，應當如何合理地為原告的起訴設置一種時間上的限制。我國目前司法實踐的做法是，根據《若干解釋》第三十九條第一款的規定進行推定，行政機關的履行期限屆滿即視為原告已經知道行政行為的內容，起訴期限開始計算，最長不得超過2年。筆者認為，這樣的時效規定缺乏公平性，有曲意偏袒行政機關之嫌。在因消極不作為引起的行政案件中，因為消極不作為是行政機關低效率行為的表現，但目前的時效規定和司法實踐中的做法卻是把行政機關這種低效率行為的不利后果通過時效規定轉嫁到申請人身上。這種情況可以借鑒美國的做法。即在申請人提出申請之后，行政機關辦理特定事項的期限屆滿時只是申請人可以起訴的一個時間起點，但申請人也可以等待行政機關的答復，如果行政機關不作答復，則時效也不進行。這樣的時效規定更加有利保護申請人的合法權益，強化對行政機關消極不作為的監督。因為消極不作為根本不存在行政決定的效力需要維護的問題，自然也就沒有適用起訴期限的余地。對最高人民法院《若干解釋》第三十九條規定的理解適用，在處理類似案件時，也可以如同美國的做法一般來操作。只不過在司法實踐中，我國的法官們都已經習慣了撤銷訴訟的那一套思維邏輯。然而，由于消極不作為引起的行政爭議屬于公法上的法律糾紛，為了防止原告的起訴過度的遲延，導致發生諸多的陳年舊案，既影響行政效率，又浪費有限的司法資源，客觀上要求應當給予必要的時間限制，不宜放任原告可以任意、隨時地提起這種公法爭議。筆者認為，在這種情況下，可以學習借鑒一些國家的立法規定和實踐做法，即可以直接參照適用民法上請求權的訴訟時效（消滅時效）給予這種公法上的請求權設置時間上的限制，也可以借鑒德國、日本和我國臺灣地區的一些具體做法，譬如引入權利失效制度，［83］(P560）［84］(P309-310）或者是通過立法規定公法上請求權的消滅時效，如果原告超過請求權時效才起訴的，應當視為其起訴過于遲延而缺乏利益保護的必要，法院可以判決駁回訴訟請求。
3．關于確認訴訟的時效設計。確認訴訟是指原告起訴請求確認行政主體的行政行為是否無效或者違法，或者請求確認其與行政主體之間是否存在特定行政法律關系的訴訟。確認訴訟的適用范圍最為廣泛，也最容易出現被行政相對人濫用的可能性。為了防止當事人濫用訴權，隨意把法院當作咨詢或者鑒定某個法律問題的廉價機構，［85］(P318）浪費稀缺的司法資源，必須為確認訴訟的提起設定一個門檻，即設置一定的起訴條件。但是，大陸法系國家（地區）如德國、日本和我國臺灣地區在立法上均沒有規定原告提起確認訴訟的起訴期限，在司法實踐中確認訴訟也不適用起訴期限的規定，而且學理上的通說也均認為確認訴訟不應起訴期限的限制，而是受其他起訴條件的限制。那么，這些國家通過設置其他什么起訴條件作為防止濫訴的“門檻”呢？據了解，主要是以下兩方面的條件：一是訴的利益規則（原告有即受確認判決之法律上利益），二是確認訴訟的補充性規則。
關于確認訴訟的“訴的利益”規則。訴的利益是指原告起訴謀求判決時的利益。在德國，對于一個已經終結的行政行為提起續行確認訴訟，此時，確認利益要件充當著確認訴訟“門檻把關”的作用，其目的在于“避免權利保護對當事人而言已顯得無足輕重時，法院還必須為已終結的行政處分是否違法作出裁判。”［86］(P215）原告這種特殊的確認利益如何判斷是否存在？在德國的行政訴訟實務中，“一般而言，確認利益在下列情形中都會得到肯定：（1）存在重復危險；（2）為了消除某種繼續存在的歧視（恢復名譽之利益）；（3）為了澄清故意的職務責任或賠償的違法性的訴訟中；（4）在某一重要的基本權利地位受到侵害時�！保�87］(P333）
關于確認訴訟的補充性規則。確認訴訟的補充性通常也被稱為“后備性”，意指在形成、給付、確認三種基本訴訟類型中，只有在其他訴訟種類無法提供有效救濟時，確認訴訟才能被運用。確認訴訟的補充性規則在德國和我國臺灣地區立法中被明文規定。確認訴訟的補充性規則的立法理由主要是基于訴訟經濟和權利保護之完善性而來。［88］(P288）根據確認訴訟的補充性規則，原告的權益能夠通過撤銷訴訟或者給付訴訟得以實現的，就不允許其提起確認訴訟。從確認訴訟的補充性規則可以看出，確認訴訟雖然不直接受撤銷訴訟的起訴期限或者給付訴訟的消滅時效的約束，但在補充性規則發生作用的情況下，實際上確認訴訟也間接地受到這些時效規定的制約。
總而言之，確認訴訟為什么不適用起訴期限的規定？筆者認為，其根本的原因在于確認訴訟的裁判結果只是對本來已經存在的法律關系，因解決當事人之間在認識上發生的爭議而予以澄清和確認，既不會引起既有法律關系的變動，也不涉及行政行為效力的維護問題，而如前所述，設置起訴期限的目的在于期間屆滿之后，行政機關單方法律行為即具體行政行為便獲得了形式確定力（不可爭力），因此，確認訴訟的性質決定其同樣沒有適用起訴期限的必要。
注釋:
【注釋】
①時效制度體現了法律規范的程序性、時空性和強制性的鮮明特征，使它有別于其他社會規范如道德規范、社團紀律等。有學者認為：“由時效限制所體現的法的公正的相對性是法治的基本要求，它的內在價值應在于通過禁止對老舊的違法問題提出爭議而實現社會秩序的及時相對穩定�！瘪R懷德(2003)。
②“行政訴訟中的訴訟時效指當事人能夠向法院對具體行政行為提起行政訴訟的有效期限，超過這一期限，當事人喪失向法院提起行政訴訟的權利。”林莉紅(1999)。
③當然，仍存在主張可以將起訴期限稱為訴訟時效的觀點。張福剛、盧瑜(2009年第7期)。行政訴訟時效指不服行政行為的行政相對人(包括利害關系人)按照法律預設程序，有權請求人民法院保護其合法權益的法定期間，行政相對人不提起行政訴訟的事狀態持續到這一期間屆滿，則產生行政相對人喪失該項權利的法律后果，即人民法院對其合法權益不再予以保護的法律制度�！瓣P于行政訴訟時效制度究竟應使用‘起訴期間’、‘訴訟時效’抑或‘起訴期限’，筆者認為抽象爭論本身并沒有實際乃至理論意義，僅就本文而言，作者是將這二種概念等同看待的�！庇却烘隆⒐那�(2005年第5期)。
④“正義是人類追求的價值目標之一。但是如果人類為追求正義而不惜任何代價，法律程序的存在也就沒有必要了。正因為如此，起訴期限等制度的設立從訴訟程序上粉碎了人們無期限地追求‘正義’的夢想�！睆埡�(2004年第2期)。“法治所體現和追求的公正永遠是相對的，禁止對陳年舊事糾紛不休，把法律規制的重點放在最現實的社會發展的需要上，就是法的公正的相對性的最突出的表現之一�！瘪R懷德(2003)。
⑤早在古希臘，哲學家蘇格拉底就提倡法的絕對安定性，蘇格拉底甚至寧可為此選擇了死亡。參見邵曼璠：“論公法上之安定性原則”，載城仲模主編.行政法之一般法律原則（二）(1997)。
⑥拉德布魯赫在納粹統治垮臺后即撰寫《法律上的不法與超法律的法》一文認為，法的安定性應當成為實現法治的三個條件之一或表明法治存在的三個標志之一(三個條件即合法性、追求正義及法的安定性)。參見陳新民(2010)。
⑦所謂秩序，是指在自然進程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續性和確定性。無序則表明存在著斷裂（或非連續性）和無規則性的現象。參見［美］E•博登海默著，鄧正來等譯(2004)。
⑧綜觀國內外關于行政行為的效力內容的各種學說觀點，大致都可以歸入兩大派別之中，即傳統四效力說（公定力、確定力、拘束力和執行力）和現代四效力說（存續力、構成要件效力、確認效力和執行力）：前者是以公定力概念為核心而構筑起來的理論體系，它發端于日本，對我國臺灣地區及大陸學界均產生過廣泛影響，至今依舊在日本和我國大陸占據主流地位；后者則是以存續力概念為核心而構筑起來的理論體系，它盛行于德、奧諸國，近年來又波及我國臺灣地區，并對其主流的傳統學說形成巨大沖擊，呈現二元鼎立之勢。參見楊海坤、章志遠(2004)。
⑨在民事訴訟中，“形成訴權是指權利人必須以向法院提起訴訟的方式來行使，并通過法院的判決來確定其效力的形成權。如對因重大誤解而訂立的或顯失公平的民事行為的變更權和撤銷權（《民法通則》第59條、《合同法》第54條第1款）、債權人撤銷權（《合同法》第74條）、違約金數額增減請求權（《合同法》第114條第2款）、婚姻撤銷權（《婚姻法》第11條）。這類形成權被稱之為形成訴權，相應地，行使這類形成權的訴訟被稱為形成之訴，使這類形成權實現的判決則被稱為形成判決�！鄙晷l星(2006年4期)。民事訴訟中撤銷之訴與行政訴訟撤銷之訴原理相同，構造也非常相似，都屬于形成之訴這種訴訟類型。
○10韓國學者金東熙將行政訴訟的提出時間（即起訴期限）稱為行政法中的除斥期間。參見[韓]金東熙(2008)。我國臺灣地區《行政訴訟法》規定了撤銷訴訟的起訴期限為二個月的不變期間，《行政程序法》規定了5年的公法上請求權消滅時效，《國家賠償法》規定了2年的賠償請求權消滅時效，公法上消滅時效規定適用于一般給付訴訟。學者葉百修認為：“公法上消滅時效之規定，系以公法上請求權為對象。公法上另有法定不變期間之規定，非為時效之規定，……與民法上區分時效與除斥期間之觀點相同�！眳⒁娙~百修(2002)。
○11例如：我國《民事訴訟法》第一百一十一條第（六）（七）項規定：依照法律規定，在一定期限內不得起訴的案件，在不得起訴期限內起訴的，不予受理；判決不準離婚和調解和好的離婚案件，判決、調解維持收養關系的案件，沒有新情況、新理由，原告在六個月內又起訴的，不予受理。上述兩種情形共同的特點是只規定提起訴訟的始期，而沒有規定終期。筆者認為，這種期限規定與行政訴訟起訴期限的規定相比較，其程序性的特征更加明顯。
○12民法學通說認為，訴訟時效或者除斥期間由于發生的是實體法上的效果，必須尊重當事人的意思自治，除非被告主張，法院不得主動援用。在民事訴訟過程中，如果被告沒有主張或者放棄時效利益，則原告起訴時雖然已經超過訴訟時效或者除斥期間，仍有勝訴的可能性。
○13由于行政訴訟的另一個目的是監督行政權的合法行使，以維護客觀的法律秩序。因此，對于撤銷訴訟來說，原告起訴的意義僅在于啟動司法審查的程序，法院對被訴行政決定的合法性審查是全面審查，不局限于原告的請求及所主張的違法事由。換言之，被訴行政決定一旦對進入實體審理，作為被告的行政機關敗訴的風險比民事訴訟增大。筆者認為，正因如此，大陸法系國家立法往往將起訴期限直接規定為起訴的合法性條件之一，意在提高原告提起撤銷訴訟的門檻，降低行政決定被啟動司法審查的可能性，維護既成的法律秩序。而英美法系的理論體系沒有嚴格區分訴訟時效期間與除斥期間，英美法系國家訴訟時效的效力，是導致權利人訴權的喪失，而非實體權利的消滅。英美訴訟時效制度的作用是“杜絕救濟，但沒有使權利本身消滅�！盝ohn Weeks，MA，OC，Preston and Newsom on Limitation of Actions（Fourth edition），Longman，1989，p.12.
○14依據民法學通說，消滅時效制度起源于裁判官法。在裁判官法時代（從公元前3世紀羅馬國家實行全面對外征服政策至公元前1世紀結束“共和”這段時期），權利人的起訴期限為1年。如果債權人不在此1年期內起訴，債權人既喪失程序法上的權利即訴權，也喪失實體權利。因此裁判官法上的消滅時效是債的消滅原因之一。而帝政時代（從公元前1世紀末帝政開始至公元5世紀西羅馬帝國滅亡）的消滅時效屆滿，引起的法律后果只是債權人不能再行起訴即喪失程序法上的救濟權，而超過消滅時效的債權成為自然債權，仍有可能通過訴訟外的其他途徑得到實現。上述歷史演化過程說明，消滅時效（訴訟時效）完全作為民事實體法的規范并非是一蹴而就的。在羅馬法中，由于當時實體法與程序法尚未分離，“羅馬法學家思考問題的角度更注重于救濟手段，而不是權利，更注重于訴訟形式，而不是訴訟原因。一項請求只有當能夠以得到承認的形式加以表達時，才可以向法庭提出�！保塾ⅲ莅屠�•尼古拉斯(2004)。訴權與實體權利這種密不可分的關系，反映在消滅時效制度上，就體現為：時效經過的直接后果，是權利人喪失了通過訴訟使權利得到救濟的途徑。筆者認為，消滅時效及之后出現的除斥期間等規范之所以成為純粹的實體法規范，歸功于以德國為代表的大陸法系國家民法理論研究的發達、實體法與程序法分離以及抽象體系化民法典的制定等。
○15行政訴訟有另外的名稱，如“司法復審”、“司法審查”等，體現了這類訴訟是司法權對行政權依法進行有限監督的特點。
○16經過眾多行政法學家的不斷錘煉，“行政行為”這一法學術語目前已經成為各國行政法學通用的基本范疇和概念性工具。
總共5頁 [1] [2] 3 [4] [5]
上一頁 下一頁
