[ 姚軍 ]——(2013-2-5) / 已閱15842次
（三）行政問(wèn)責(zé)形式規(guī)定不健全
在我國(guó)現(xiàn)有的行政法規(guī)、規(guī)章和各種政策中，對(duì)問(wèn)責(zé)事由規(guī)定的過(guò)于概括，彈性太大，難以認(rèn)定和操作，缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性。完整的責(zé)任體系應(yīng)該包括行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任、政治責(zé)任四種。但目前在行政實(shí)踐中，責(zé)任的追究和承擔(dān)過(guò)于單一、形式。對(duì)政府及其工作人員的責(zé)任追究缺乏程序規(guī)范，可操作性差。一些領(lǐng)導(dǎo)干部生活糜爛、作風(fēng)不正，卻無(wú)人追究，不用承擔(dān)道德責(zé)任，反而步步高升，主要的責(zé)任形式仍然只是行政責(zé)任，而對(duì)其他責(zé)任形式卻很少涉及或根本不涉及，這便是對(duì)責(zé)任形式規(guī)定不完善的地方。
（四）行政問(wèn)責(zé)主體缺位或越位
行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)人民授權(quán)而擁有國(guó)家權(quán)力，因此，從根本上說(shuō)，問(wèn)責(zé)的主體就是人民群眾。但就目前來(lái)看，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)還局限于同體問(wèn)責(zé)，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級(jí)之間的問(wèn)責(zé)，缺乏對(duì)異體問(wèn)責(zé)主體、程序及時(shí)效的規(guī)定。我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，在制度上具有責(zé)任政府的框架，但是實(shí)踐中黨政獨(dú)攬權(quán)力，人大的權(quán)力得不到真正的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部監(jiān)督，由于部門(mén)利益，往往出現(xiàn)“相互謙讓”，外部監(jiān)督，盡管主體眾多，但難以形成合力；專門(mén)監(jiān)督，雖制度不少，但實(shí)施起來(lái)步履艱難權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往責(zé)任缺乏，監(jiān)督不到位，出現(xiàn)走過(guò)場(chǎng)的“軟監(jiān)督”。 [1]行政問(wèn)責(zé)文化滯后，一方面表現(xiàn)在政府官員責(zé)任意識(shí)的淡薄，受到傳統(tǒng)習(xí)慣思維的影響，認(rèn)為只有自身作為當(dāng)事人犯了重大錯(cuò)誤或過(guò)失才贏承擔(dān)責(zé)任，這是一種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。另一方面表現(xiàn)在公民問(wèn)責(zé)意識(shí)的淡薄。對(duì)政府的決策、管理、執(zhí)行等行政行為的參與程度不夠，不利于問(wèn)責(zé)制的推進(jìn)和責(zé)任政府的構(gòu)建。可以說(shuō)，傳統(tǒng)的慣性使得大量公民缺乏問(wèn)責(zé)意識(shí)。
（五）行政問(wèn)責(zé)客體不清或錯(cuò)位
權(quán)責(zé)清晰是問(wèn)責(zé)的前提，問(wèn)責(zé)客體不清，根源于責(zé)任主體不清。由于我國(guó)目前政治體制和行政體制改革還沒(méi)有完全到位，使問(wèn)責(zé)仍停留在行政型問(wèn)責(zé)。一切問(wèn)責(zé)的進(jìn)行仍是人治模式。最重要的是缺乏立法上的統(tǒng)一規(guī)范，缺乏一部行之有效的關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制的法規(guī)。再者，政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制存在缺陷。政府績(jī)效評(píng)估就是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿足程度等方面的判斷，對(duì)政府部門(mén)管理過(guò)程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定個(gè)劃分等級(jí)。一是政府內(nèi)部評(píng)估機(jī)制存在缺陷，在當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估中，對(duì)行政官員行為的具體評(píng)價(jià)、考核和相關(guān)的操作大都是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的。這種做法本身有缺陷，行政問(wèn)責(zé)的公正性也就難以得到保證。二是評(píng)估考察上存在著困難。行政問(wèn)責(zé)的程序運(yùn)行和具體操作大都是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，這樣考察行政官員就變得十分重要。而“績(jī)效尚若無(wú)法準(zhǔn)確地考核，最終便不可能建立制度化的機(jī)制來(lái)保證公共部門(mén)的透明性和問(wèn)責(zé)制”。 [2]三是尚未建立起一套科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。
（六）行政問(wèn)責(zé)范圍太窄難鏡監(jiān)
我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)范圍過(guò)窄，這可以從我國(guó)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制的時(shí)間中看出來(lái)。行政問(wèn)責(zé)常停留在重大事故上，主要限于安全事故、食品衛(wèi)生和重大經(jīng)濟(jì)失職領(lǐng)域。一般只是針對(duì)濫用職權(quán)的違法行政行為，實(shí)踐中又局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不問(wèn)責(zé)行政的決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。
三 、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的完善對(duì)策
（一）構(gòu)建完善的行政問(wèn)責(zé)法律體系
目前，在我國(guó)現(xiàn)行的問(wèn)責(zé)制執(zhí)行過(guò)程中，沒(méi)有統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)法制。問(wèn)責(zé)制適用的法律、條例繁多，散見(jiàn)于各種政策文件中，而且這些規(guī)定在問(wèn)責(zé)的主體、客體、范圍、處罰的尺度等各方面都不一致。沒(méi)有健全、統(tǒng)一的法制作基礎(chǔ)，必然會(huì)導(dǎo)致問(wèn)責(zé)制度的效力減弱，甚至失效。只有建立健全的法制，使問(wèn)責(zé)制逐步上升達(dá)法律的層面，才能保證問(wèn)責(zé)制真正發(fā)揮實(shí)效。
首先是制定《行政問(wèn)責(zé)法》。行政問(wèn)責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較多,散見(jiàn)于各種政策文件中。這其中既有黨的條例,又有政府的規(guī)定;既有由中央部門(mén)出臺(tái)的,也有不少是由一些地方政府制定的,但都沒(méi)有達(dá)到法的高度。因此,要在認(rèn)真總結(jié)全國(guó)各地推行行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,適時(shí)啟動(dòng)制定《行政問(wèn)責(zé)法》的工作,以法律的形式對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的責(zé)任以及承擔(dān)責(zé)任的各種方式予以明確。尤其是要嚴(yán)格區(qū)分:哪些屬于政治責(zé)任、哪些屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任、哪些屬于道義責(zé)任;哪些屬于紀(jì)律責(zé)任、哪些屬于法律責(zé)任;哪些屬于直接的主要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、哪些屬于間接的次要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)責(zé)任性質(zhì)、情節(jié)輕重、社會(huì)危害程度的不同,承擔(dān)責(zé)任的方式也不同。有些只要作一般的處理就行了;有些需要進(jìn)行黨紀(jì)、政紀(jì)處分;還有一些需要進(jìn)行刑事處罰。對(duì)此,都需要以法律的形式予以明確規(guī)定。
其次是修改完善某些法律、法規(guī)和政策。現(xiàn)行的某些法律、法規(guī)和政策規(guī)定由于制定得比較早,已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要,不利于行政問(wèn)責(zé)制的順利推行。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中一些相關(guān)規(guī)定就與《公務(wù)員法》的一些規(guī)定不一致,對(duì)此,必須進(jìn)行修改,使之相互吻合一致。各地也要根據(jù)《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的精神,結(jié)合本地的具體情況,制定具有操作性的有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則,對(duì)行政問(wèn)責(zé)的適用對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等作出具體明確的規(guī)定,使行政問(wèn)責(zé)真正做到有法可依、有章可循。
再次是嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定。“如果法律不能被執(zhí)行,那就等于沒(méi)有法律。”[3]對(duì)于行政問(wèn)責(zé)制而言,同樣如此。我們不但要制定健全有關(guān)的法律、法規(guī)和政策規(guī)定,使行政問(wèn)責(zé)做到有法可依,有章可循,而且要不折不扣地狠抓落實(shí),使行政問(wèn)責(zé)制的有關(guān)規(guī)定真正落到實(shí)處,防止出現(xiàn)不應(yīng)有的偏差。尤其是在實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制的過(guò)程中,要將通報(bào)批評(píng)、書(shū)面檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等一般的問(wèn)責(zé)方式,與紀(jì)律處分、刑事處罰等問(wèn)責(zé)方式嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)。這三個(gè)不同層次的問(wèn)責(zé)方式,適用于不同的情形,在實(shí)踐過(guò)程中既不能相互混淆,也不能相互代替,尤其是不能用引咎辭職等一般的問(wèn)責(zé)方式代替黨紀(jì)、政紀(jì)處分,甚至代替應(yīng)當(dāng)受到的刑事處罰。同時(shí),要做好三者之間的相互銜接工作。
（二）確立異體問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制
問(wèn)責(zé)制包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)內(nèi)，對(duì)其黨員干部的問(wèn)責(zé)，主要是上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)，異體問(wèn)責(zé)指問(wèn)責(zé)主體是本系統(tǒng)之外的問(wèn)責(zé)，主要包括人民代表、民主黨派、新聞媒體、法院。同體問(wèn)責(zé)很難確保問(wèn)責(zé)制的有效性、理性化，因此必然要加強(qiáng)和完善“異體問(wèn)責(zé)制”
首先,加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)。在中國(guó)加強(qiáng)人大的問(wèn)責(zé)功能是異體問(wèn)責(zé)一個(gè)最為關(guān)鍵的突破口,當(dāng)務(wù)之急是要把各級(jí)人大對(duì)于政府和政府工作的監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)力細(xì)化、具體化和強(qiáng)化。細(xì)化和具體化是指要通過(guò)法規(guī)制度的形式使這樣的監(jiān)督問(wèn)責(zé)范圍明確、渠道清晰并具有可操作性。比如,人大機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為監(jiān)督問(wèn)責(zé)的直接作用——審查權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán),必須明確規(guī)定應(yīng)用的方式和運(yùn)作機(jī)制。強(qiáng)化則是指這樣的監(jiān)督問(wèn)責(zé)必須通過(guò)增強(qiáng)人大在行使其權(quán)力時(shí)的獨(dú)立性和權(quán)威性來(lái)予以大力加強(qiáng)。比如黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要自覺(jué)地尊重和維護(hù)人大機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性,各級(jí)人大為實(shí)施監(jiān)督問(wèn)責(zé)功能所需的資源必須得到保障,例如專職人大代表的比例應(yīng)予增加,常任人大代表應(yīng)配置相應(yīng)的工作人員、辦公場(chǎng)所和設(shè)備,等等。人大在啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制過(guò)程中,除了行使上述質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)之外,今后還需要進(jìn)一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等,以切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督問(wèn)責(zé)的手段和力度。
其次,加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)。司法機(jī)關(guān)是一種重要的問(wèn)責(zé)主體,它對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的問(wèn)責(zé)是一種行之有效的剛性問(wèn)責(zé)。當(dāng)行政權(quán)力侵犯公民的合法利益時(shí),司法問(wèn)責(zé)顯得尤為重要,只有追究官員的法律責(zé)任,才能從根本上震懾那些不負(fù)責(zé)任和觸犯法律的官員。司法問(wèn)責(zé)既是最有力度的問(wèn)責(zé)手段,也是其他問(wèn)責(zé)主體的最后屏障。加強(qiáng)司法問(wèn)責(zé),就要建立檢察機(jī)關(guān)與黨政紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制,加大法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的力度,將其他規(guī)范性文件這類抽象行政行為也納入司法審查范圍,并且追究行政人員在行政訴訟敗訴案件中的責(zé)任。
再次,加強(qiáng)新聞媒體問(wèn)責(zé)。新聞媒體監(jiān)督問(wèn)責(zé)的作用是巨大的,“只有在公共輿論面前,所有的權(quán)力才會(huì)變得沉默,所有的偏見(jiàn)才會(huì)消失,所有的特權(quán)利益才會(huì)被取消” [4]可是,在中國(guó)的新聞媒體監(jiān)督尚未制度化和法制化的情況下,一些地方政府為了維護(hù)自身利益想方設(shè)法阻止新聞媒體對(duì)有關(guān)政府工作進(jìn)行采訪、報(bào)道,從而影響了新聞媒體監(jiān)督作用的發(fā)揮。為此,要通過(guò)加強(qiáng)新聞立法以法律形式明確規(guī)定新聞媒體的監(jiān)督權(quán)、審稿權(quán)、批評(píng)權(quán)、報(bào)道權(quán)和調(diào)查權(quán)以及侵權(quán)責(zé)任等,為新聞媒體問(wèn)責(zé)提供可操作性的程序和法律保障,使新聞工作者能更好地依法履行監(jiān)督職責(zé)。同時(shí),作為新聞媒體本身也要及時(shí)報(bào)道,不能報(bào)喜不報(bào)憂,不能扭曲事實(shí)。
最后,加強(qiáng)社會(huì)公眾問(wèn)責(zé)。隨著公眾民主意識(shí)的增強(qiáng),社會(huì)公眾成為異體問(wèn)責(zé)的另一重要主體。要加強(qiáng)社會(huì)公眾的問(wèn)責(zé),保證其監(jiān)督的有效性。具體而論,必須確立公民的行政問(wèn)責(zé)主體地位,以法的形式加以確定和保護(hù);必須健全公民行政問(wèn)責(zé)的程序,解決公民如何問(wèn)責(zé)的問(wèn)題,根據(jù)公民具體問(wèn)責(zé)事項(xiàng),明確規(guī)定問(wèn)誰(shuí)、誰(shuí)處理、答復(fù)時(shí)限、處理過(guò)程、賠償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題,確保公眾行政問(wèn)責(zé)作用的發(fā)揮;必須建立健全公益訴訟制度,為社會(huì)公眾問(wèn)責(zé)提供有利條件;必須健全人民舉報(bào)制度,培養(yǎng)公民的參與意識(shí),采取措施充分調(diào)動(dòng)全體公民監(jiān)督的積極性。還可以通過(guò)建立讓老百姓反映社情民意的政府網(wǎng)站,監(jiān)督各級(jí)政府行政部門(mén)是否“有作為”。
（三）明確行政機(jī)關(guān)和人員問(wèn)責(zé)范圍
具體來(lái)說(shuō)，要進(jìn)一步明確各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員在工作中的責(zé)任，使他們知道自己的權(quán)限和責(zé)任。因?yàn)椋爱?dāng)任何人都不制度誰(shuí)應(yīng)負(fù)責(zé)任的時(shí)候責(zé)任就等于零” [5]各級(jí)政府要對(duì)其所負(fù)責(zé)的事承擔(dān)責(zé)任，不應(yīng)互相推諉。將本單位的責(zé)任細(xì)化、量化到單位內(nèi)部的每個(gè)崗位和每個(gè)人。“權(quán)力和責(zé)任必須一目了然。官員的‘明顯責(zé)任’原則必須發(fā)揮作用。”[6]只有這樣，才能真正做到各負(fù)其責(zé)、各司其職。
行政問(wèn)責(zé)作為一種監(jiān)督行政權(quán)力的法律制度，具有廣泛的適用范圍。拓寬行政問(wèn)責(zé)的適用范圍，應(yīng)當(dāng)從問(wèn)責(zé)對(duì)象和問(wèn)責(zé)內(nèi)容兩個(gè)方面入手。應(yīng)當(dāng)將行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象從各級(jí)政府及其組成部門(mén)的行政首長(zhǎng)，拓展到所有行政機(jī)關(guān)和全體行政公務(wù)人員。只要是行政機(jī)關(guān)的工作人員，只要擔(dān)負(fù)著行政職責(zé)，都應(yīng)當(dāng)成為行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象。其次，地方立法將行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容從對(duì)行為的后果問(wèn)責(zé)，拓展到對(duì)行政行為的“亂作為”和 “不作為”行為本身問(wèn)責(zé)，起到“防患于未然”的作用。
（四）培育與時(shí)俱進(jìn)的行政問(wèn)責(zé)文化
促成新的行政文化的形成，重視柔性機(jī)制的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)性和制約作用，從思想上確立權(quán)責(zé)一致，強(qiáng)化官員的責(zé)任感和自律意識(shí)，保障問(wèn)責(zé)的深入長(zhǎng)效。問(wèn)責(zé)制的發(fā)展更多的取決于其所根植的土壤。“問(wèn)責(zé)”的落實(shí)有賴于在政府、公務(wù)員乃至整個(gè)社會(huì)中形成一種“問(wèn)責(zé)文化”的氛圍，改善我國(guó)的政治生態(tài)。
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