[ 儲槐植 ]——(2013-3-7) / 已閱6589次
“在我國司法領域，最富有中國特色、最引人爭議、最具有社會功效的，莫過于勞動教養制度”。通過對勞動教養如何改革展開討論，可以為頂層設計出臺最優方案提供適當的理論支持。
勞動教養:中國式保安處分制度
改革勞教制度，是推進法治建設的需要。進行勞教制度改革，首先需要認識勞教制度的性質。
有一種說法近乎通說，認為治安處罰與刑法(刑罰)已無縫對接，完全沒有勞動教養存在的余地，應當廢除勞動教養。依據是現行治安管理處罰法(2005年)第2條規定:“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。”
這是一種似是而非的說法，需要澄清。誠然，治安管理處罰與刑法(刑罰)在行為的社會危害性大小程度上彼此銜接，但并非證明勞教無法容身。須知，治安管理處罰法與刑法關注的是行為本身的危害性，均屬“違法行為法”這一普通法部類。而勞動教養處分對象，雖然半個多世紀以來在種類歸屬上曾有諸多變化，但通說認為是“大法不犯、罪錯不斷、屢教不改”的常習性違法人群。應當認為，勞動教養關注的是行為人的主觀惡習(人身危險性)，是“違法行為人法”，屬特別法類型。治安管理處罰和刑罰是制裁“惡行”，而勞動教養收容處分的是“惡習”。行為法與行為人法不屬同一法律部類，二者不可比附，也不相互抵牾。
有兩個事例值得理論關注:其一，治安管理處罰法第76條規定，有該法第67條(“引誘、容留、介紹他人賣淫”)、68條(“制作、運輸、復制、出售淫穢的書刊、圖片、影片、音像制品等淫穢物品或者利用計算機信息網絡、電話以及其他通訊工具傳播淫穢信息”)、第70條(“以營利為目的，為賭博提供條件的，或者參與賭博賭資較大的”)的行為，“屢教不改的，可以按照國家規定采取強制性教育措施”。這些“屢教不改”的行為在現實社會生活中不在少數;這類行為不屬刑法依法追究刑事責任，治安處罰對此也無能為力。對這類人員可以恰如其分地稱之為慣常的刑事性違法人群。公安部2005年9月13日印發的《關于進一步加強和推進勞動教養審批工作的實施意見》中指出治安管理處罰法第76條規定的強制性教育措施，就是勞動教養。
其二，1979年刑法第152條規定，“慣竊、慣騙”或者盜竊、詐騙公私財物數額巨大，均為兩罪的加重犯。但1997年刑法修訂為了保持刑量的可計算性刪除了“慣竊、慣騙”的規定，表明現行刑法關于罪刑的分則性規范純屬“行為法”，以區隔“行為人法”。
西方社會中存在的保安處分有兩類:一類是由行政程序裁決的行政性保安處分，對象有對吸毒成癮者的強制戒毒，對精神病人的強制醫療，還有對游手好閑的流浪者實行民事收容，執行方式均為強制性處遇措施。另一類是對常習性犯罪人(傾向犯)經由司法程序采取的刑事性保安處分(亦稱司法性保安處分)，即定罪判刑之后外加一定時間的限制自由的保安處分。兩類保安處分的共同本質屬性:旨在保衛社會安寧防止特定人群違法升級的法律制度。
我國勞動教養設施收容對象主要是兩類人，強制戒毒者和常習性刑事性違法人群。這在西方當分屬行政性保安處分和刑事性保安處分。而我國，由于刑法犯罪概念設有定量限制(導致大大縮小“犯罪”標簽粘貼機會，符合傳統中華文化精神，減縮刑事打擊面是我國傳統治國理政經驗)，因此保安處分措施只能統歸行政程序，執行方式當同為強制性教育矯治措施，也是這種制度的法律定位。
保安處分制度不是我國的創造，德國早在1933年就引進刑罰以外的保安及矯正處分(刑罰的雙軌制)的慣犯法，基本做法一直持續至今。我國稍有差異的僅是將行政性保安處分與刑事性保安處分在程序機制上合二為一。在基本特性和終極目的上無異于國際通行的保安處分制度，只是在組織形式上存在差異，或者是不典型的行政性保安處分，或者是不典型的刑事性(司法性)保安處分。保安處分性質的“勞動教養”在幅員遼闊人口眾多社會轉型期的中國作為一種社會管理措施，在存在論上是可以證成的。
勞動教養制度的主要問題
(一)合法性欠缺。現行勞動教養制度的規范性依據有，1957年8月3日國務院《關于勞動教養問題的決定》，1979年11月29日全國人大常委會批準的《國務院關于勞動教養的補充規定》和1982年1月21日國務院批準的《勞動教養試行辦法》等，這些均屬“行政法規”，不是“法律”。2000年《中華人民共和國立法法》第8條規定，“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”“只能制定法律”。
(二)勞動教養裁決主體為非中立的單一行政機關，加之缺乏有效監督，隨意性大，頻頻出現侵犯人權的事例。
(三)勞動教養適用對象缺乏法定化，必然導致處分對象的泛化，諸如因單純言論、信仰這類純屬思想范疇問題而被勞動教養的事例并非罕見。執法權濫用敗壞了“勞教”名聲。
勞動教養制度改革方案探討
(一)徹底廢除勞教制度，也可以認為是廣義上的改革
具體做法是，將以往該作勞教處理的案件一概不再作勞教處理，視具體情況，或者上提適用刑法按犯罪起訴，或者下放適用治安管理處罰法作治安處罰。這可能是零成本滿收益干凈利索的舉措。舉例說，如遇到治安管理處罰法第67條和第76條規定的“引誘、容留、介紹他人賣淫”“屢教不改的，可以采取強制性教育措施”(即勞動教養)。當然在執法實務中也可以不采取強制性教育措施，符合刑法規定則作犯罪處理，不夠刑法規定便作治安處罰。這是將“行為人法”作“行為法”處理。如果只有少數個案，這種辦法并無大礙，而且相比有人建議設立“輕罪法庭”(按邏輯推導，這必將導致同時取消治安管理處罰)更為妥當。但是，如果這種做法在實務中出現批量現象，則可能造成削足適履效應，需要慎重考量。
(二)實際改革方案
1.勞動教養制度改革遇到的第一個問題應是名稱問題。由于幾十年來執法權濫用，社會輿情出現了“勞動教養”與“侵犯人權”兩個概念幾近形影相隨現象。加之，為使擬議中的改革方案名實相符，曾經提出并得到廣泛認同的名稱為“違法行為教育矯治法”，但有人認為采用“違法行為矯治法”更好，因為“矯治”概念已內含“教育”因素，所以不必贅加“教育”二字。還有人建議采用“收容教育法”。將勞動教養措施改為“違法行為矯治法”這個名稱也許未必十分理想，但如果想不出更好的，這也不失為是一種可行的方案。
2.違法行為矯治法適用對象法定化是勞教改革的核心問題，它是約束這種制度在法治框架內運作而不被濫用的法律保障。勞動教養處遇——違法行為矯治，其對象應是具有違法惡習(違法行為反復性，常習性違法)的人。對常習性違法者的“矯治”必須通過一段時間的“強制性教育”，這是生活常識。換言之，只有對屢教不改的常習性違法者才可適用強制性教育(矯治)措施。明確了適用條件，適用對象的范圍才不至于被無限擴大。
關于違法行為矯治法適用對象范圍，有不同的看法。我國現行對違法行為的強制性教育措施主要有勞動教養、收容教育、政府收容教養等。“勞動教養”納入行為矯治法自不待言，而“收容教育”該不該納入違法行為矯治法?認為應該入圍的理由是1997年刑法“附則”的規定，列于附件二的全國人大常委會制定的決定予以保留，“其中有關行政處罰和行政措施的規定繼續有效”，包括《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第4條規定“對賣淫嫖娼的，依照治安管理處罰條例第三十條的規定……實行勞動教養。尚不夠實行勞動教養的人員可以由公安機關進行收容教育。”這里必須指出兩點，其一，《治安管理處罰條例》第30條對賣淫、嫖娼者的處罰方法有“15日以下拘留、警告、責令具結悔過或者依照規定實行勞動教養，可以并處5000元以下罰款”，但并無收容教育之規定。所謂“收容教育”，是1993年9月4日以國務院發布規定由公安部負責解釋的“賣淫嫖娼人員收容教育辦法”在治安管理處罰條例之外所添加的“解釋走私貨”。其二，2005年出臺治安管理處罰法，此前的《治安管理處罰條例》已廢止。前者第66條取代了后者第30條，最高處罰僅為“十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰金”，不僅沒有“收容教育”，甚至取消了《條例》第30條的“勞動教養”(即治安管理處罰法第76條規定對第67條、第68條和第70條行為的屢教不改者可以采取的“強制性教育措施”)。
剩下的問題是刑法第17條第4款規定的“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教;在必要的時候，也可以由政府收容教養”。這種“政府收容教養”該不該納入“違法行為矯治法”?按矯治法本性屬保安處分性質，政府收容教養不該進入，但鑒于政府收容教養事例不多，出于實務經濟性考量，將其當作“另則”收進也未嘗不可。
強制戒毒，可以歸入違法行為矯治法。因為吸毒屬違法，成癮具有慣常性。對精神病患者不應納入違法行為矯治法。因為精神病不屬違法。
違法行為矯治法的適用對象就是實施違法行為且屢教不改者。首先，對“違法行為”應有明確的類型性規定，并且對“屢教不改”也須有可操作的解釋。公安機關曾對“屢教不改”解釋為，指依法判處刑罰執行期滿五年內又實施前述行為，或者被依法予以罰款、行政拘留、勞動教養執行期滿后三年內又實施前述行為，情節較重，但尚不夠刑事處罰的情形。這一思路可供參考。
矯治期限應作明確規定，以三個月以上至兩年為宜。
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