[ 胡弘松 ]——(2013-8-22) / 已閱20361次
我國(guó)國(guó)家賠償法歸責(zé)原則之評(píng)析
——以新舊國(guó)家賠償法比較視角
摘要：歸責(zé)原則是國(guó)家賠償法的核心問(wèn)題，決定著國(guó)家賠償?shù)姆秶唾r償程序的設(shè)計(jì)。新國(guó)家賠償法對(duì)歸責(zé)原則作出的修改，意味著“國(guó)家賠償從此進(jìn)入歸責(zé)原則多元化的時(shí)代”抑或僅僅是立法者改變了其表述呢？修改后的“違法歸責(zé)原則”不僅沒(méi)有取消，反而得到進(jìn)一步加強(qiáng)，以違法規(guī)則原則為主的立法狀況并沒(méi)有改變，這體現(xiàn)出本次修改以修補(bǔ)、完善為主、并非著眼于制度重大革新的立法取向。
關(guān)鍵詞：國(guó)家賠償法；違法歸責(zé)；結(jié)果歸責(zé)；歸責(zé)原則多元化時(shí)代
一、國(guó)家賠償問(wèn)題的提出
我國(guó)國(guó)家賠償法自1995年實(shí)施以來(lái)，結(jié)束了國(guó)家賠償無(wú)具體制度保障且難以落實(shí)的尷尬境地，在保障公民依法獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利、促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職權(quán)、緩解社會(huì)矛盾等方面起到了很大的作用。我國(guó)的國(guó)家賠償法產(chǎn)生于特殊的時(shí)代背景，隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，國(guó)家賠償法也逐漸暴露出了諸多問(wèn)題，甚至有人戲稱(chēng)國(guó)家賠償法為“國(guó)家不賠法”。“從1995年1月至2010年3月，全國(guó)法院共同受理國(guó)家賠償案件共計(jì)93342件……”可見(jiàn)全國(guó)法院系統(tǒng)平均每年受理6223件國(guó)家賠償案件，案件數(shù)量之少與現(xiàn)實(shí)中受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)侵犯之多的現(xiàn)狀形成強(qiáng)烈反差。國(guó)家賠償日益暴露出許多問(wèn)題，有些是因?yàn)閲?guó)家賠償制度本身設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，有些是因?yàn)榉刹荒苓m應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的狀況即法律的滯后性，有些是具體過(guò)程出現(xiàn)了問(wèn)題，也有一些是與人們的錯(cuò)誤觀(guān)念有關(guān)。為了更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益，社會(huì)各界都強(qiáng)烈呼吁盡快修改國(guó)家賠償法。歷時(shí)五年經(jīng)過(guò)四次審議的國(guó)家賠償法修正案在2010年終于出臺(tái)。“這次修改國(guó)家賠償法，以完善賠償程序、暢通賠償渠道為重點(diǎn)，兼顧其他問(wèn)題”修改后的國(guó)家賠償法取消了確認(rèn)程序，暢通了請(qǐng)求渠道，完善了賠償程序，增加了舉證質(zhì)證，明確了賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，理順了賠償費(fèi)用管理和支付機(jī)制，可操作性更強(qiáng)。整個(gè)條文的修改率高達(dá)75%,但國(guó)家賠償法的基本思路、立法框架與主要規(guī)范并無(wú)實(shí)質(zhì)性的變化，修改只是對(duì)原有制度的補(bǔ)充和完善，并非對(duì)其重大革新，體現(xiàn)出務(wù)實(shí)立法、功能立法的傾向。國(guó)家賠償法的修改可謂“進(jìn)步明顯、遺憾尚存”。
“歸責(zé)原則在國(guó)家賠償制度中是根本性的制度，它決定著國(guó)家是否賠償和在什么范圍內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任，反映國(guó)家賠償?shù)膬r(jià)值取向和賠償政策。”學(xué)者們對(duì)歸責(zé)原則在國(guó)家賠償法中的重要性已達(dá)成高度一致。它直接影響到國(guó)家賠償?shù)姆秶统绦虻葐?wèn)題，是國(guó)家賠償制度的基石，但國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則在國(guó)家賠償法的立法和修改過(guò)程中都存在很多爭(zhēng)議。通說(shuō)認(rèn)為，原國(guó)家賠償法第二條確立了單一的違法歸責(zé)原則，這一歸責(zé)原則避免了過(guò)錯(cuò)原則在主觀(guān)認(rèn)定方面的困難，在實(shí)踐中便于操作；但客觀(guān)上也存在一系列的問(wèn)題，而廣受學(xué)界、實(shí)務(wù)界之詬病。現(xiàn)行立法第二條刪掉“違法”二字，看似簡(jiǎn)單，但對(duì)于應(yīng)對(duì)和規(guī)范國(guó)家賠償法的歸責(zé)原則問(wèn)題起了一定作用，尤其是對(duì)解決法律不協(xié)調(diào)的問(wèn)題起了一定的作用。但這是否就像一些學(xué)者所持有的樂(lè)觀(guān)看法一樣，意味著立法“取消了違法的歸責(zé)原則”，就進(jìn)入了一個(gè)“多元化的歸責(zé)時(shí)代”呢？筆者不予認(rèn)同，認(rèn)為這很大程度上是一個(gè)立法技術(shù)調(diào)整的問(wèn)題：修改決定刪掉了總則第二條中的“違法”二字，確實(shí)意味著“違法歸責(zé)原則”在立法層面上作為一個(gè)“統(tǒng)帥”地位的原則性規(guī)定不在了；但在具體條文中對(duì)國(guó)家賠償?shù)姆秶隽艘恍┬薷模沟谩斑`法歸責(zé)”不僅沒(méi)有減少和弱化，反而大大強(qiáng)化了。從整個(gè)法條的設(shè)計(jì)來(lái)看，筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償法是以違法歸責(zé)原則為主，以結(jié)果歸責(zé)原則、過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則為輔。現(xiàn)行立法還是無(wú)法解決實(shí)際中存在的很多問(wèn)題、一些事項(xiàng)的歸責(zé)原則不合理、違法歸責(zé)原則本身的應(yīng)用等問(wèn)題都沒(méi)有得到解決。基于上述立場(chǎng)，本文重點(diǎn)分析修改前后國(guó)家賠償法歸責(zé)原則的差異變化來(lái)說(shuō)明現(xiàn)行立法歸責(zé)原則存在的問(wèn)題。
二、原文對(duì)歸責(zé)原則之規(guī)定及問(wèn)題分析
制定國(guó)家賠償法之初，對(duì)國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則就存在許多爭(zhēng)議。可以說(shuō)立法之初對(duì)該問(wèn)題已經(jīng)考慮的比較全面了，剩下的是立法者的選擇問(wèn)題，最終國(guó)家賠償法將違法歸責(zé)原則規(guī)定在總則中，但在分則具體條文中，又有不同的表述。因?yàn)闆](méi)有權(quán)威的統(tǒng)一解釋?zhuān)薷囊郧皩W(xué)者對(duì)國(guó)家賠償法的歸責(zé)原則問(wèn)題是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，并不統(tǒng)一。下面具體進(jìn)行分析：
1、原條文對(duì)歸責(zé)原則之規(guī)定
在制定國(guó)家賠償法之初，學(xué)者對(duì)歸責(zé)原則就有不同的主張，主要有主觀(guān)過(guò)錯(cuò)原則、客觀(guān)過(guò)錯(cuò)原則、廣義無(wú)過(guò)錯(cuò)原則、過(guò)錯(cuò)違法原則、違法與明顯不當(dāng)原則、違法原則、過(guò)錯(cuò)或違法原則、多元化歸責(zé)原則等。最后立法者在考慮到當(dāng)時(shí)我國(guó)國(guó)情、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基本上采用了違法規(guī)則原則，在原文總則第二條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”在分則中違法歸責(zé)原則多有體現(xiàn)。但分則的內(nèi)容有許多與總則規(guī)定不相協(xié)調(diào)的地方，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)之理解差異較大。但主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)時(shí)立法確定了單一的違法歸責(zé)原則，具體條文的個(gè)別規(guī)定只是例外輔助。
在行政賠償領(lǐng)域，原條文第三條中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)侵犯人身權(quán)的情形完全適用違法歸責(zé)原則，沒(méi)有異議。第四條行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形中，第一、二、四款是違法歸責(zé)，但是第三款“違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤派費(fèi)用的”采用了比“違法”更高的標(biāo)準(zhǔn)即“違反國(guó)家規(guī)定”。
在刑事賠償領(lǐng)域，修改前第十五條第一款“對(duì)沒(méi)有犯罪事實(shí)或者沒(méi)有事實(shí)證明有犯罪重大嫌疑的人錯(cuò)誤拘留的”。隱含的其實(shí)是過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則；對(duì)于“對(duì)沒(méi)有犯罪事實(shí)的人錯(cuò)誤逮捕的”和第三款“依照審判監(jiān)督程序再審改判無(wú)罪，原判刑罰已經(jīng)執(zhí)行的”確立的結(jié)果責(zé)任原則。原十六條司法機(jī)關(guān)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形第一款采用的是違法歸責(zé)原則，第二款“依照審判監(jiān)督程序再審改判無(wú)罪，原判罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)已經(jīng)執(zhí)行的。”實(shí)際上又是結(jié)果歸責(zé)原則。
在司法賠償領(lǐng)域，原條文第三十一條“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過(guò)程中，違法采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施、保全措施或者對(duì)判決、裁定及其他生效法律文書(shū)執(zhí)行錯(cuò)誤，造成損害的，賠償請(qǐng)求人要求賠償?shù)某绦颍m用本法刑事賠償程序的規(guī)定”。從法條中看出：對(duì)“強(qiáng)制措施、保全措施”采用的是違法歸責(zé)，對(duì)“判決、裁定及其他生效法律文書(shū)”的執(zhí)行采用的是過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。
綜上所述，從原法條規(guī)定本身來(lái)看國(guó)家賠償法，筆者認(rèn)為原立法將“違法歸責(zé)”放在總則中意將其作為國(guó)家賠償歸責(zé)的原則性規(guī)定，起一個(gè)統(tǒng)帥、指導(dǎo)全文的作用。而分則中既有過(guò)錯(cuò)歸責(zé)又有結(jié)果歸責(zé)，還有比違法歸責(zé)更高的“違反國(guó)家規(guī)定”標(biāo)準(zhǔn)。故立法內(nèi)部本身就有自相矛盾和不協(xié)調(diào)的地方。此外，國(guó)家賠償法上的歸責(zé)原則來(lái)源于民法上的歸責(zé)原則但又不同于民法上的歸責(zé)原則，民法學(xué)者看國(guó)家賠償法的條文也有自己的不同觀(guān)點(diǎn)；行政法學(xué)者基于對(duì)歸責(zé)原則理解不同等原因?qū)υl的歸責(zé)原則也是觀(guān)點(diǎn)各異。這樣的立法現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了國(guó)家賠償?shù)姆秶驼J(rèn)定，不利于受害人及時(shí)得到救助。
2、原文之歸責(zé)原則問(wèn)題分析
立法者之所以最后基本采納違法歸責(zé)原則的原因，權(quán)威觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為違法歸責(zé)原則是根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)行為客觀(guān)上的合法性來(lái)判斷國(guó)家是否承擔(dān)賠償責(zé)任，這樣與法治原則、依法行政原則及其憲法保持一致，又與行政訴訟的規(guī)定協(xié)調(diào)、簡(jiǎn)單明了、易操作，可以避免過(guò)錯(cuò)原則主觀(guān)認(rèn)定上的困難，區(qū)分了國(guó)家賠償責(zé)任和國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任，有利于受害人行使國(guó)家賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)等。但同時(shí)這種立法現(xiàn)狀也帶來(lái)了許多問(wèn)題，除了上文提到的立法本身的矛盾和不協(xié)調(diào)以外，還存在以下主要問(wèn)題：
（1）對(duì)“違法”的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。不管原法條如何規(guī)定，總體來(lái)說(shuō)違法歸責(zé)仍然是國(guó)家賠償?shù)目倓t原則。那么什么是違法呢？我國(guó)對(duì)之沒(méi)有統(tǒng)一的權(quán)威解釋?zhuān)碚摻绱蟛糠謱W(xué)者對(duì)違法采用一個(gè)廣義的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為違法包括法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件：一是法的原則和精神；二是特定的職責(zé)與義務(wù)；三是在行使裁量權(quán)時(shí)濫用職權(quán)或沒(méi)有盡到合理注意。但在實(shí)踐中，對(duì)于“違法”較多采取狹義的認(rèn)識(shí)，僅僅理解為“違反了法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的明確規(guī)定。”造成實(shí)踐中將大量應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家賠償?shù)氖马?xiàng)排除在國(guó)家賠償?shù)姆秶猓瑖?yán)重影響了對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)，導(dǎo)致了大量情況得不到國(guó)家賠償。我國(guó)乃成文法國(guó)家，法律的原則、精神等非成文或不具有明確可操作性的內(nèi)容在實(shí)踐中并沒(méi)有得到重視。執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)，更多的是運(yùn)用嚴(yán)格意義的法律辦事，很少運(yùn)用法的原則、精神進(jìn)行判斷。廣義的違法與現(xiàn)在我國(guó)的法律文化和傳統(tǒng)明顯不符。以上因素都大大縮小了國(guó)家賠償?shù)姆秶?br>
（2）違法歸責(zé)原則的出發(fā)點(diǎn)錯(cuò)誤。違法歸責(zé)原則側(cè)重于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行為的法律評(píng)價(jià)，而非對(duì)公民、法人是否受到損失以及這種損失是否應(yīng)當(dāng)由他承擔(dān)的考慮，其出發(fā)點(diǎn)錯(cuò)誤。賠償制度的本質(zhì)，是對(duì)損失的負(fù)擔(dān)或彌補(bǔ)，而不是對(duì)造成損失行為或原因的評(píng)價(jià)。由于國(guó)家賠償法把歸責(zé)原則定位于對(duì)造成損失行為的評(píng)價(jià)上，使得一些無(wú)辜受到損失的個(gè)人得不到應(yīng)有的彌補(bǔ)或賠償，縮小了國(guó)家賠償?shù)姆秶瑹o(wú)端增加了受害人獲得賠償?shù)碾y度，使賠償責(zé)任變成了評(píng)價(jià)責(zé)任和追究責(zé)任。
（3）單一違法歸責(zé)原則不能反映和概括國(guó)家賠償事項(xiàng)的全部特征和內(nèi)容。用一個(gè)違法歸責(zé)原則作為國(guó)家對(duì)所有國(guó)家職權(quán)行為賠償?shù)囊罁?jù)，是無(wú)法滿(mǎn)足和適應(yīng)國(guó)家職權(quán)行為多樣性現(xiàn)狀的。從各國(guó)國(guó)家賠償制度的范圍來(lái)看，國(guó)家賠償?shù)闹饕马?xiàng)有：行政賠償、司法賠償、立法賠償、軍事賠償、公共設(shè)施致人損害賠償、國(guó)家補(bǔ)償?shù)取Ｋ痉ㄙr償中大多是結(jié)果歸責(zé)。在公共設(shè)施致人損害方面，一般是實(shí)行過(guò)錯(cuò)和危險(xiǎn)歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家補(bǔ)償制度方面沒(méi)有違法標(biāo)準(zhǔn)存在的可能。即便是行政機(jī)關(guān)的行為，除法律行為和強(qiáng)制性行為以外，還有事實(shí)行為和柔性行為等。由這些行為引起的國(guó)家賠償不僅僅是一個(gè)違法原則所能概括的。故國(guó)家賠償范圍內(nèi)的事項(xiàng)是各有特征的，用一個(gè)違法原則來(lái)概括全部的賠償歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，既不客觀(guān)，也不全面。
（4）國(guó)家賠償法關(guān)于刑事強(qiáng)制措施賠償適用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定與刑事訴訟法中適用刑事強(qiáng)制措施標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一致，有沖突。以刑事拘留為例。刑事訴訟法規(guī)定的拘留標(biāo)準(zhǔn)雖然與國(guó)家賠償法規(guī)定的犯罪事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)或犯罪重大嫌疑標(biāo)準(zhǔn)非常接近，但是除對(duì)象必須是現(xiàn)行犯或重大嫌疑分子以外，刑事拘留還必須具備諸如正在預(yù)備犯罪、實(shí)行犯罪、犯罪后即時(shí)被發(fā)現(xiàn)、被害人或證人指認(rèn)、在身邊或住處發(fā)現(xiàn)有犯罪證據(jù)、犯罪后企圖自殺、逃跑或在逃等等其他條件。這就出現(xiàn)了國(guó)家賠償法與刑事訴訟法對(duì)正確與錯(cuò)誤拘留標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的不一致，刑事逮捕方面同樣存在這種問(wèn)題。這會(huì)造成我國(guó)法制的不統(tǒng)一性以及實(shí)踐操作層面的混亂，影響法律的貫徹落實(shí)。
三、新國(guó)家賠償法的歸責(zé)原則
“新《國(guó)家賠償法》取消了單一的違法歸責(zé)原則，從而在實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了國(guó)家賠償歸責(zé)原則的多元化。可以說(shuō)，這是國(guó)家賠償制度中牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要變化。”姜明安教授說(shuō)：“這是法律修改中最大的亮點(diǎn)，刪除“違法”二字，將減少大量的合法行為損害公民權(quán)益而得不到賠償?shù)那闆r。”正如學(xué)者所說(shuō)，新國(guó)家賠償法對(duì)歸責(zé)原則做了重大修正，對(duì)我國(guó)整個(gè)國(guó)家賠償制度起到一個(gè)很大推動(dòng)的作用。但修正以后是否完全解決了以上存在的問(wèn)題了呢?國(guó)家賠償法的歸責(zé)原則是否就像許多學(xué)者所期望的那樣，已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)多元化時(shí)代了呢？
1、修改的過(guò)程和原因
在總結(jié)我國(guó)國(guó)家賠償法實(shí)施十多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以及立法規(guī)定面對(duì)實(shí)踐中許多問(wèn)題解決之不能的困境，在社會(huì)各界的強(qiáng)烈呼吁下，十屆全國(guó)人大期間將修改國(guó)家賠償法納入立法規(guī)劃，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)歷時(shí)五年，經(jīng)過(guò)四次審議終于通過(guò)了修改決定，對(duì)國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則作了重大修改，意義重大。
（1）國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則問(wèn)題在修改過(guò)程中爭(zhēng)議很大。在2008年起草的《國(guó)家賠償法修正案（草案）》中，本沒(méi)有修改歸責(zé)原則的問(wèn)題，仍堅(jiān)持違法歸責(zé)原則。之后，一些全國(guó)人大常委會(huì)委員、一些地方和部門(mén)提出了按刑事訴訟程序規(guī)定拘捕的人，事后決定撤銷(xiāo)案件、不起訴或者判決宣告無(wú)罪終止追究刑事責(zé)任的，也應(yīng)給予賠償?shù)膯?wèn)題。全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)研究接受上述意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)初次審議后，二次審議稿將第二條的“違法”去掉，還規(guī)定，“對(duì)公民采取拘留、逮捕措施后，決定撤銷(xiāo)案件、不起訴或者判決宣告無(wú)罪終止追究刑事責(zé)任的”，受害人有取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。計(jì)劃之外的歸責(zé)原則問(wèn)題，才浮出臺(tái)面。經(jīng)過(guò)第三次審議，未能如期完成修訂，核心卡在刑事拘留何種情況下要賠。三次審議之后，全國(guó)人大法律委員會(huì)就刑事拘留賠償問(wèn)題，與內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)作了研究，并與公安部反復(fù)溝通。最終，對(duì)刑事拘留進(jìn)行了區(qū)分處理，確立刑事拘留超期羈押可獲賠。自此，最初沒(méi)計(jì)劃修改的歸責(zé)原則，成為了本次修法中的最大問(wèn)題。這是對(duì)歸責(zé)原則修改的整個(gè)過(guò)程。
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