[ 李政 ]——(2013-11-7) / 已閱31318次
（1）有關(guān)確立、協(xié)商、管理或終止集體談判關(guān)系的調(diào)解；（2）調(diào)解涉及到集體談判協(xié)議所確立的程序下懸而未決或作為其一部分的爭議，除非本[法]適用于因已提交法院或行政機關(guān)的爭議產(chǎn)生的調(diào)解；（3）由可對案件作出裁判的法院進行的調(diào)解；（4）由下述機構(gòu)主持下進行的調(diào)解：
（A）若所有當事人均為學(xué)生，由小學(xué)或中學(xué)；（B）若所有當事人均為青少年教養(yǎng)院內(nèi)的受教養(yǎng)者，由該青少年教養(yǎng)院。”
我國也有學(xué)者認為，訴前調(diào)解的案件應(yīng)包括：“（1）家庭糾紛類，如：婚姻、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、收養(yǎng)、監(jiān)護、繼承等；（2）相鄰關(guān)系類，如：宅基地和不動產(chǎn)糾紛等；（3）小標的額案件，如：小額的債務(wù)糾紛、小額的合同糾紛等；（4）人身損害賠償類，如交通事故和工傷事故引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償糾紛；（5）民間借貸糾紛類，如訴訟標的額較小，當事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的民間借貸案件；（6）其他事實清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確、爭議不大的糾紛。”這對確定先行調(diào)解的案件范圍有一定的參考性。那么，先行調(diào)解的案件范圍，究竟如何確定，還有賴于實踐給出答案。
（二）規(guī)定先行調(diào)解的程序
調(diào)解不僅僅是解決糾紛的方法，更是一種程序，一種法律程序。程序是為進行某活動或過程所規(guī)定的途徑。法律程序，是“人們遵循法定的時限和時序并按照法定的方式和關(guān)系進行法律行為。”在這個意義上，法律程序一般有三個特點：
1．法律程序是針對特定的行為而作出要求的。
2．法律程序是由時間要求和空間要求構(gòu)成的，換言之，法律程序是以法定時間和法定空間方式作為基本要素的。
3．法律程序具有形式性。
先行調(diào)解既然是法律程序的一種，就要符合法律程序的一般特征，要針對調(diào)解行為設(shè)計出相應(yīng)的程序步驟，以及完成該行為的時間、地點。
根據(jù)調(diào)解的一般經(jīng)驗，先行調(diào)解程序的步驟，可分為三步：即開始、進行、結(jié)束。具體流程可設(shè)計為：法院自接到當事人起訴狀后，符合先行調(diào)解規(guī)定的，在征得當事人同意后，5日內(nèi)將案件移交調(diào)解組織。調(diào)解期限不宜過長，15天即可。15天無論調(diào)解協(xié)議是否達成，都應(yīng)結(jié)束該程序。調(diào)解組織包括：人民調(diào)解、社區(qū)調(diào)解、有關(guān)的行政機關(guān)調(diào)解、單位調(diào)解、律師調(diào)解以及專業(yè)機構(gòu)的調(diào)解，也可由法官調(diào)解。調(diào)解組織還可以根據(jù)需要不斷發(fā)展，比如吸收志愿者進行調(diào)解。
在先行調(diào)解程序中，也可賦予當事人對調(diào)解組織的選擇權(quán)。在調(diào)解過程中還應(yīng)事先確立調(diào)解的原則，如保密、中立等，以保證程序的公正，提高調(diào)解的效率。
（三）完善先行調(diào)解與訴訟調(diào)解、審判程序的銜接
先行調(diào)解如何銜接訴訟程序，是法院管理的系統(tǒng)工程。合乎邏輯的規(guī)則是：當調(diào)解達成協(xié)議后，由調(diào)解組織將當事人簽署的協(xié)議轉(zhuǎn)交法院，由法院備案，調(diào)解協(xié)議經(jīng)當事人簽字即發(fā)生法律效力。但根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》規(guī)定，“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解的調(diào)解文書具有民事合同性質(zhì)”，即調(diào)解協(xié)議并不能直接生效，只有雙方向法院申請確認程序并經(jīng)法院確認后，才具有法律效力。顯然前者更能有效地節(jié)省訴訟資源，有利于提高當事人的誠信度。
若先行調(diào)解未能如愿以償達成協(xié)議，調(diào)解組織應(yīng)將案件轉(zhuǎn)交法院立案庭，按照訴訟程序進行審判。
（四）實行調(diào)審主體分離制度
按照現(xiàn)行訴前調(diào)解的模式，法官參與訴前調(diào)解的做法并不鮮見。為了保障程序公正，建立調(diào)解法官和審判法官分離制，是完善民事訴訟法各項制度的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)司法公平正義的必然選擇。對此，應(yīng)作明確的規(guī)定。
（五）賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行的法律效力
如第三所述，目前調(diào)解協(xié)議未經(jīng)法院確認，并不發(fā)生法律效力。換言之，調(diào)解協(xié)議不能直接作為執(zhí)行的根據(jù)。若要提高先行調(diào)解協(xié)議的效力，可直接賦予該協(xié)議具有執(zhí)行力。
（六）弱化以“調(diào)撤率”作為考評法官的機制
自從倡導(dǎo)“大調(diào)解”以來，最高人民法院的工作報告都要提到全國一審民事案件調(diào)解和撤訴的案件數(shù)、所占審結(jié)案件的比例，以及與上年相比的變化情況（當然是以不斷提高的百分點來說明的）。[2]“調(diào)撤率”實際上已被作為上級法院考評下級法院，法院考評法官的一個重要指標；將逐年不斷提高的“調(diào)撤率”視為法院進而法官取得良好工作業(yè)績的重要表現(xiàn)。由于上行下效，因此地方各級人民法院的工作報告亦是如此。人民法院年度工作總結(jié)報告中提到的這些數(shù)字，盡管有描述事實和客觀總結(jié)的成分，但同時也在相當程度上對下級法院有著直接的導(dǎo)向作用，尤其是最高法院的工作報告。它似乎暗示著法院對構(gòu)建和諧社會的貢獻，是和逐年不斷提高的調(diào)解率直接聯(lián)系在一起的。我們認為，如何看待“調(diào)撤率”與法院和法官工作業(yè)績的關(guān)系，抑或與司法的關(guān)系是一個值得關(guān)注的問題。實際中某些法院互相攀比、盲目追求“調(diào)撤率”的現(xiàn)象應(yīng)當引起我們的重視。而要注重調(diào)解的質(zhì)量，那么對于“調(diào)撤率”數(shù)字的使用就應(yīng)當慎重考慮，包括其統(tǒng)計來源的可靠性、發(fā)布和使用的方式等問題。
（七）加強對調(diào)解員的實務(wù)培訓(xùn)
調(diào)解應(yīng)規(guī)范。目前調(diào)解組織繁多，調(diào)解人員水平不等，應(yīng)加強對調(diào)解人員的培訓(xùn)。可以由法院與法學(xué)教育機構(gòu)聯(lián)合，組織實務(wù)培訓(xùn)和法律知識培訓(xùn)，以提高調(diào)解人員的法律素養(yǎng)和調(diào)解技能。
（八）健全對調(diào)解案件的評估以及對調(diào)解人員的監(jiān)督
案件調(diào)解了，當事人是否滿意？調(diào)解協(xié)議是否符合法律程序？調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是否合法？調(diào)解人員是否公正？調(diào)解人員是否勝任其職？這些疑問關(guān)乎先行調(diào)解制度能否長久地綻放生命力，是不容忽視且應(yīng)予以持續(xù)關(guān)注的問題。形成對案件定期評估，對調(diào)解員定期檢查的長效機制，是科學(xué)發(fā)展的態(tài)度。
實踐是科學(xué)制度設(shè)計的源泉，“丹鳳模式—訴調(diào)對接”，能否成為基層法院在解決糾紛中的一般模式或通行做法，還有賴于制度的健全和法律人的共同努力。
五、結(jié)語
值得思考的是：丹鳳法院實行的“訴調(diào)對接”糾紛解決模式，是否具有普適價值？在這個問題上，我們不能輕易的給出答案。因為，當今中國社會在很多問題上，都存在著巨大的差別性。比如，城鄉(xiāng)之間的差別，地域之間的差別，貧富之間的差別等等。在中國首次公布的《社會管理藍皮書》中認為：中國貧富差距正在進一步擴大。“中國社會發(fā)展到今天具有三個標志性的階段性特征：人口突破13億、人均GDP突破5000美元和城市化率突破50 ％。而新的社會需求、社會矛盾、社會現(xiàn)象，使得社會系統(tǒng)性的風險不斷增加。”“一些不穩(wěn)定因素正處于從潛在風險向公共危機轉(zhuǎn)化的臨界點上。首當其沖的是，中國貧富差距正在進一步擴大，逼近社會容忍線。”[3]
有差別就會有沖突。本著“將矛盾、沖突解決在基層”的思路，我們看到了基層法院為維護社會秩序，解決各類民間糾紛所付出的辛勞。從丹鳳法院的經(jīng)驗里，不難發(fā)現(xiàn)的事實是：“鄉(xiāng)村社會”需要什么樣的規(guī)則，在“鄉(xiāng)村社會”中法律規(guī)則確有一定的局限性。正如一位基層法院院長所言，不是我們的辦案水平不高，調(diào)解能力不強，這與當事人的文化程度低也有一定關(guān)系，在有些情況下，講法不如講理。在調(diào)解時，我們不能像村干部那樣拍桌子，甚至講粗話。的確，在解決“鄉(xiāng)村社會”糾紛時，調(diào)解者的身份往往對調(diào)解協(xié)議的達成至關(guān)重要。在村民看來，村干部是“自己人”，而法官則為“局外人”。這讓我想起了費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》一書中，對中國基層社會進行的分析。費先生認為，鄉(xiāng)土中國是一個熟人的社會，而熟人社會的生活規(guī)則對陌生人社會并不完全適用。“熟悉是從時間、多方面、經(jīng)常的接觸中所發(fā)生的親密的感覺。這感覺是無數(shù)次的小摩擦里陶煉出來的結(jié)果。……在一個熟悉的社會中，我們會得到從心所欲而不逾規(guī)矩的自由。這和法律所保障的自由不同。規(guī)矩不是法律，規(guī)矩是“習”出來的禮俗。從俗即從心。換一句話說，社會和個人在這里通了家。”“我們大家是熟人，打個招呼就是了，還用得著多說嗎？”—這類的話已經(jīng)成了我們現(xiàn)代社會的阻礙。現(xiàn)代社會是個陌生人組成的社會，各人不知道各人的底細，所以得講個明白；還要怕口說無憑，畫個押，簽個字。這樣才發(fā)生法律。在鄉(xiāng)土社會中法律是無從發(fā)生的。“這不是見外了么？”鄉(xiāng)土社會里從熟悉得到信任。這信任并非沒有根據(jù)的。其實最可靠也沒有了。因為這是規(guī)矩。西洋的商人到現(xiàn)在還時常說中國人的信用是天生的。類于神話的故事真多：說是某人接到了大批瓷器，還是他祖父在中國訂的貨，一文不要的交了來，還說著許多不能及早寄出的抱歉話。—鄉(xiāng)土社會的信用并不是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時的可靠性。{7}費老對于中國鄉(xiāng)土社會熟人之間的糾紛解決方式的分析，對當今中國基層社會糾紛解決和社會治理仍具有指導(dǎo)意義。
然而，從長遠發(fā)展來看，隨著城鄉(xiāng)差別的縮小，隨著鄉(xiāng)村文化程度的提高，隨著法治社會的建立，基層糾紛解決方式也會隨之變化和發(fā)展，法治的創(chuàng)新也是必然的。
注釋:
[1]相關(guān)內(nèi)容參見丹鳳縣人民法院網(wǎng)www. dfxfy. chinacourt. org.
[2]例如，2009年最高人民法院工作報告公布各級法院審結(jié)一審民事案件中，調(diào)解和撤訴結(jié)案是359. 3萬件，占62％，同比上升3.1個百分點，到2012年這個數(shù)字已提高到67.3％。詳見近年來最高人民法院工作報告。
[3]中國新聞網(wǎng)社會新聞www. chinanews. com,2012年9月14日.
參考文獻：
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{2}于語和，劉志松．美國ADR對完善我國人民調(diào)解制度的啟示[J]．北京仲裁，2010（4）:116-124.
{3}[美]博西格諾，等．法律之門[M]．鄧子濱，譯．北京：華夏出版社，2007:696-697.
{4}李政．中國特色的調(diào)解制度研究：基于美國調(diào)解程序和效力的啟發(fā)[J]．比較法研究，2011（5）:109-120.
{5}[澳]娜嘉·亞歷山大，主編．全球調(diào)解大趨勢[M]．王福華，等，譯．北京：中國法制出版社，2011:1-2.
{6}[美]E·博登海默．法理學(xué)—法哲學(xué)及其方法[M]．北京：華夏出版社，1987:104.
{7}費孝通．鄉(xiāng)土中國[M]．北京：三聯(lián)書店，1985:6-7.
出處:《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2013年第1期
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