[ 王勇 ]——(2016-4-15) / 已閱97851次
搞PPP為什么要成立項目公司？
王勇 李繼忠
[摘 要] 現在言必稱PPP，言必稱項目融資、SPV(特殊項目公司)。融資包括項目融資及SPV確是搞PPP項目的重大問題。搞PPP可以不成立SPV？搞PPP一定或必須要成立SPV？搞PPP成立SPV有那么多好處？本文提出自己的觀點供業界拍磚。
[關鍵詞] 項目公司 SPV SPC 國際慣例 英國實踐
一、前言
筆者一直關注網上有關PPP動態或文章。有大家在文章中稱：“《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十六條中提到‘在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經營項目公司’，而且按國際慣例，PPP項目一般也都成立項目公司（Special Purpose Vehicle，特殊目的載體）”果真如此么？筆者認為，融資包括項目融資及SPV當然是進行PPP項目的重大問題。但是搞PPP是否一定或必須要成立SPV或項目公司？或者設立項目公司就有那么多的好處嗎？早在2014年11月12日，筆者就寫了《SPV雖好但不是唯一——PPP那些事之七》發在法律圖書館（http://www.djtrjvjv.cn/lw/lw_view.asp?no=26015 已閱12809次），該文嘗試從SPV概念并結合英國最佳實踐全面完整理解SPV作為BOT/PPP模式執行機構之一且公共部門沒有必要一定參加。現在言必稱PPP，專家們言必稱項目融資、SPV(特殊項目公司)，有點點走火入魔的感覺。鑒于大家及從事PPP業界人士在SPV認識上的誤區，有必要再聊聊SPV。
二、SPV之定義
如何理解“按照國際慣例PPP項目一般是成立SPV”之“SPV”？SPV是Special Purpose Vehicle的簡稱，中文意思為“特殊目的載體”。財政部印發的財金〔2014〕156號《PPP項目合同指南(試行)》指出：“項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。”財政部的“項目公司”其實是SPC。筆者要指出，SPV同SPC在法律上是有重大的的區別的。
如何理解“按照國際慣例PPP項目一般是成立SPV”之“國際慣例”？英國的PPP/PFI實踐是公認“最佳實踐”，應該是“國際慣例”，其他做的比較好的也都是學的英國特色的PFI模式。
三、英國實踐或語境下“按照國際慣例PPP項目一般是成立SPV”之說并不成立
（一）背景。公私伙伴關系在英國取得了巨大的成功，在英國大多數公私合伙項目采取私人融資項目（PFI）來進行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎及服務及體制創新方面一直保持著引導者（領先）地位。1999年7月英國財政部發布了PFI標準合同文本“Standardisation of PFI Contracts（SoPC）“第一版，發布標準化合同的目的是在PFI項目的主要點上促進合同取得商業平衡、保證公共部門采購到符合要求的服務、實現價值最大化。第二版在2002年9月發布，第三版在2004年4月發布，2005年12月發布了“附件”。第四版于2007年3月發布（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)不僅更新了指引，吸收了法律的新規定及PFI市場的新發展，整合了附件的變化及減損，根據2006年3月“PFI：加強長期伙伴關系”文件中明確的事項提出了新的指引觀點。
然而，事實上在英國，公私伙伴項目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤（吸引力）。2012年12月5日，英國財政部（HM Treasury）公布“關于公私伙伴關系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件和“私人融資（2）標準化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））。PF2 代替了2007年發布的SoPC4，PF2 應該是第五版。
PF2的公布是對英國基礎設施采購方式的一次重大變革。PF2繼續采用公私合營的模式，PF2又對原有的PFI機制作了很多重大的變更。英國財政部長Osborne稱，新的機制將給納稅人提供更高的價值，其更具有確定性且能保證更快的實現交付。
（二）前提。英國PFI標準合同文本的編制是基于如下的條件假設：前提一、同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運營；前提二、項目建設分階段進行，包括在建造階段后緊跟一個運營階段提供服務；前提三、項目全部或部分采取由第三方提供“項目融資”（無追溯權或有限追溯權的融資）。這三個前提條件是一以貫之。
標準合同文本編制者指出，之所以設定三項前提條件，是因為許多PFI/PF2項目是符合這三項前提條件的，而且符合三項前提條件項目結構的合同本身是非常復雜的，對復雜的合同結構做出規定更有益于標準合同文本的使用者。比如項目融資與傳統的公司融資在項目結構、融資結構、風險分擔、權益抵押等方面更復雜，對項目的質量、主要投資者的資格、穩定的預期收入以及法律環境等有更高的要求，融資成本通常也更高，項目融資的法律文件更多更復雜。
標準合同文本編制者強調，首先，三個前提條件的設定，不表明合同文件編制者預設立場。其次，雖然標準合同文本及相關指引前提條件之一是“有限追索權的項目融資結構”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認為“有限追索權的項目融資結構”就優于其他融資結構。如果是采取的“項目融資”，則提供融資的第三方必須同公共部門及私營部門簽訂一份所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權（step-in）,如果項目是采取的“傳統融資”（corporate financed projects）則不需要簽訂如此合同。第三，合同結構如何，應該由投標者根據項目實際情況提出并得到公共部門的批準（appraisal），不應該預設結論。
（三）英國SPV新變化。英國財政部內設一個新機構，名字叫central government unit（CGU）,由它關注PPP項目的商務問題（commercially-focused）。CGU投入并負責公共部門股權投資安排（the public sector equity investment vehicle），GGU獨立于采購公共部門。具體采購公共部門不投入股權投資，換句話講，SPV（項目公司）的股東不包含具體采購公共部門，這是解決公共部門作為采購人和投資人雙重角色利益沖突。筆者提醒PPP專家們高度關注英國SPV組成的新變化新規定新安排。互聯網時代，要彎道超車，至少要跟上別人的步伐。從原有的PFI機制變動中，我們也可以略微看到未來英國中央政府采購模式的趨勢和走向。
（四）正本清源。英國PPP實踐表明“國際上PPP多是采用SPV”之說不成立。SPV是如何成為PPP標配（標準形式）？為什么國內有許多人包括財政部都認為SPV是PPP模式的標準結構?筆者在研讀國外關于PPP合同文本時對此有一定體會，特別在系統研讀英國PFI文獻時，更是感覺人們忽視標準合同文本適用的前提條件特別是忽視BOT/PPP采取同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項目公司）（special purpose company）并由分包商提供建造和運營前提條件就得出SPV就是BOT/PPP模式標準形式的結論，將特殊性當成了一般性。
四、商榷
筆者要指出的是，SPV是個非常靈活的機制。是否采取SPV應該具體問題具體分析、要符合物有所值原則、要能給PPP項目治理帶來好處。何況SPV也不能包打天下，比如政府通過特許采取的PPP模式，政府就沒有必要同私營部門組成SPV，純粹由政府購買服務的PPP項目，似乎也沒有必要組成SPV。沒有必要為了“SPV”而“SPV”。筆者通過網絡同持“國際慣例PPP一般都是成立項目公司（SPV）”的大家進行了溝通，大家對在PPP項目SPV可以有也可以沒有的觀點也是贊同的，但是為什么要在PPP項目中采取SPV？大家認為，由于SPV是股份制，故采取采取SPV“有很多優點”SPV果真有如此多的優點嗎？以下是筆者的商榷意見。
（一）有人認為“一是有可能以項目公司，而非項目公司股東母公司的名義基于項目的現金流、項目資產(需要政府同意)與合同權益去融資貸款，做到有限追索，實現項目風險與母公司的隔離。 ”
商榷意見。有專家對項目融資一往情深。“任何一個PPP項目的實施，都會有一個SPV（特殊目的載體）的執行機構，一般來說，SPV是由政府公共部門和若干家企業共同組成。一個PPP項目的資金來源全部由SPV來籌集，一方面是SPV的自有資金，另一方面是由以SPV為主體的融資。因此，在PPP項目中，融資是企業的事情而非政府。”。筆者也認同SPV是融資結構的重要組成部分，也只有具有獨立法人法律地位的“項目公司”（SPV一種）才可以“做到有限追索（或無追索），實現項目風險與母公司的隔離”。英國PFI標準合同文本編制的前提一“同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運營”和前提三“項目全部或部分采取由第三方提供“項目融資”（無追溯權或有限追溯權的融資）”是緊密相連的，換句話講“項目融資”是同“SPV”聯系再一起的，更進一步講，SPV是“項目融資”的前提條件，所謂“載體”也。所以，專家對項目融資情有獨鐘或許就是專家偏好SPV的深層次原因。專家還說“現在一個PPP項目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項目融資才難。”專家咋就同律師一樣，要將簡單的事情弄復雜？
問題是成立SPV就可以安排做個“有限追索權的項目融資結構”嗎？目前中國幾乎不可能。貸款人（投資人包括銀行在內的金融機構），不僅僅對“有限追索權（或無追索權）的融資”不太熟悉，對PPP項目融資模式認識更不足，未能形成與之相適宜的項目融資評估體系，往往按照傳統模式要項目公司的母公司提供連帶保證責任，甚至股權投資都給您做成明股實債的模式。貸款人（金融機構）做項目融資明顯能力不足（有限），因為貸款人對PPP項目風險基本沒有把控。想想項目融資還要簽訂所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權（step-in），項目有可能失敗，貸款人接受項目，頭都是大的。目前有很好現金流的公路BOT項目都少有采取“項目融資”的，何況沒有現金流的項目、政府購買服務的項目。
PPP采取抑或不采取項目公司架構，應該基于符不符合物有所值的原則并能否提高PPP項目治理水平。PPP盛行后，采取狹義“項目融資”的項目有嗎？有嗎？有嗎？為了項目融資目的去成立SPV，在目前中國還是很難做得到的。
現在搞PPP成立SPV往往會增加管理層級，大幅抬升管理成本，降低項目運行效率而顯得不合時宜，根本不符合物有所值的原則，但是現在的“項目公司”（SPV一種）則可以將稅收留下（過去甚至地方要求項目經理部這個臨時機構也要在當地辦理工商登記手續）這是SPV大行其道的根本原因。以前地方政府均要求外地建筑企業在本地設立子分公司，PPP盛行后地方政府同樣要求承包商（社會資本）中標后必須與政府指定的公司共同出資成立項目公司用于運作項目。這個要求在PPP盛行前和盛行后理由基本相同，是政府一貫的要求，公開的“比如明確聯合體內部的權責利、隔離PPP項目的投資風險、方便政府為資本金投入提供支持、便于屬地化管理分享稅收等。政府采用SPV的動機倒不是要隔離投資風險（下面還有論述），適用SPV隔離母公司的風險是承包商（社會資本）的強烈動機。
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