[ 何帥領 ]——(2016-6-17) / 已閱11265次
城市軌道交通項目PPP模式及投資人需注意的法律問題探討
北京國楓律師事務所 何帥領
隨著我國高速鐵路及城際鐵路的發展，城市軌道交通近年來也得到了迅速發展，未來幾年，城市軌道交通將進入黃金發展時期。在國家發改委及財政部大力推行PPP模式的政策環境下，城市軌道交通投融資模式也開始多樣化、多元化。本文筆者基于多年從事基礎設施特許經營項目法律服務的經驗，對城市軌道交通項目PPP模式及投資人需注意的法律問題進行分析，以與同仁共勉。
一、城市軌道交通項目PPP模式
（一）國家法律規定的PPP模式
我國近年來由國家發改委及財政部等部委先后發布了多個有關PPP或特許經營的規范性文件，多為指導性的政策性文件。2015年6月1日起施行的由國家發改委、財政部、住建部等六部委發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》屬于部門規章，是目前我國實施PPP或特許經營項目的主要法律依據。該辦法第五條規定了三種典型的PPP模式，即BOT、BOOT和BTO。根據該辦法規定，基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式：①BOT：在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；②BOOT：在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；③BTO：特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營。該辦法還規定了可以采取國家規定的其他方式實施特許經營項目。
《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）中也規定了關于PPP操作模式的選擇。該指導意見將項目分為三類：經營性項目、準經營性項目及非經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進；對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經營性項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進；對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。
（二）城市軌道交通項目PPP模式
城市軌道交通項目屬于城市基礎設施項目，具有政府壟斷性。若按上述分類，城市軌道交通屬于準經營性基礎設施建設項目，其具有一定的公益性，同時也具有潛在的營利性及較好的保值增值能力。由于城市軌道交通投資巨大、建設周期長、風險大，單靠政府財政難以滿足其巨大的需求，其發展勢必受到很大限制，而相比較經營性基礎設施項目，城市軌道交通又帶有公益性，其投資回報率相對較低、投資回收期長、投資風險較大，因而很難完全通過私有資本市場化運作得以實現。采用PPP模式運作軌道交通項目是在政府壟斷的公用事業領域引入市場競爭機制。PPP模式通過政府與社會資本共同參與投資、建設、運營，共擔項目風險，共享項目收益，既能吸引社會投資以解決國家財政不足，也能給予社會資本可觀的投資回報，實現雙贏。
城市軌道交通項目PPP模式如何設計才能實現政府和投資人的雙贏，是政府采取PPP模式實施軌道交通項目以及投資人決定參與軌道交通項目投資的關鍵。以下推薦介紹幾種適合于軌道交通項目的PPP組合模式并進行簡要分析。
1、土建BTO+機電BOT+TOD
城市軌道交通項目通常分為土建部分及機電部分，其中土建部分主要包括洞體、軌道等，約占總投資60-70%，機電部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，約占30-40%。本文中所稱土建部分及機電部分工程均視為包含上述內容。在上述情況下，土建部分與機電部分可采取不同的模式進行實施。
（1）政府與投資人共同設立特許經營項目公司
由于軌道交通項目的公益性特點，當地政府投資參股項目公司是必要的，股權比例可考慮控制在20-40%或更高，具體根據地方財政情況確定。項目公司其余60-80%的出資由社會投資人項目公司提供。
關于項目資本金的要求，根據相關規定現已調整為總投資額的20%。但在實踐中有的地方政府及貸款銀行根據項目情況要求有所提高。
（2）土建BTO（建設-移交-運營）
政府與項目公司簽訂特許經營合同，約定土建部分由項目公司投資建設，建成后移交給政府，由政府在3-5年內完成逐年支付回購款，同時政府授權項目公司25-30年的特許經營權。北京地鐵四號線的土建部分采取了地方政府全資建設，然后租賃給項目公司的方式，但該種方式只能在政府財政收入水平非常高的地區實施。當然，土建部分也可由地方政府與投資人設立獨立的項目公司建設，建成后租賃給特許經營項目公司，以租金的方式收回投資。
（3）機電BOT（建設-運營-移交）
政府與項目公司簽訂特許經營合同，約定機電部分由項目公司投資建設，政府授權項目公司30年的特許經營權。
（4）TOD（Transit-Oriented Development，公交導向型開發）
在地方財政不足的情況下，可在上述BTO及BOT的基礎上，增加TOD模式，即地方政府授予投資人對項目沿線土地及站點的綜合開發權，通過土地開發收益平衡軌道交通項目投資建設及運營虧損。
（5）政府補貼
經測算票款收入、商業運營收入以及沿線地產開發收入平衡后無法達到投資收益預期的，可采取政府運營補貼方式。
（6）項目移交
特許經營期結束后，特許經營項目公司將項目設施完好、無償移交給市政府指定部門。
（7）投資回收
上述模式下，土建部分以政府回購款方式在建成后3-5年內收回，機電部分以票款收入、商業運營、地產開發等收入收回。
2、BOT模式
整個軌道交通項目（包括土建及機電部分）采取BOT模式，由政府與項目公司簽訂特許經營合同，約定由項目公司投資建設，政府授權項目公司25-30年的特許經營權。
在項目成本收益測算后，運營收益比較好的項目可采取BOT模式，而是否適合該模式則結合地經濟發展情況及預期收益情況。
3、BOT+TOD模式
在上述BOT模式的基礎上，增加TOD模式，對項目沿線土地綜合開發，通過土地開發收益平衡項目投資建設及運營虧損。中國交通建設股份有限公司投資的佛山市城市軌道交通2號線一期工程項目即采取了BOT+TOD的模式。
4、BTO模式
整個軌道交通項目（包括土建及機電部分）均采取BTO模式，政府與項目公司簽訂特許經營合同，約定由項目公司投資建設，建成后移交給政府，由政府在3-5年內完成回購，政府授權項目公司25-30年的特許經營權。
BTO模式適用于政府近幾年資金償付能力強的軌道交通項目。
5、土建BLMT+機電BOT模式
土建BLMT（Build Lease Major Maintenance Transfer，建設-租賃-養護-移交）是指土建部分由投資人與政府在當地成立的項目公司投資建成后租賃給特許經營項目公司，機電部分BOT與上文相同。該種模式中，項目公司以租金方式收回土建部分投資并負責一定年限的維護，期滿后移交給政府。江蘇徐州市城市軌道交通2號線一期工程項目采取了該種模式。
6、土建資產租賃+機電BOT模式
土建部分由政府或其下屬企業投資建設，投資建成后租賃給特許經營項目公司，機電部分采取BOT模式。該種模式中，土建部分全部由政府方投資，社會資本僅參與機電部分的投資，土建部分建成后租賃給特許經營項目公司。北京地鐵四號線以及將要建設的北京地鐵十六號線項目即是采取了該種模式。
7、其他組合模式
另外還有BOOT、BOO、TOT、ROT等模式以及各種模式的組合，可根據不同的項目設計不同的PPP模式。
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