[ 李繼忠 ]——(2016-8-19) / 已閱10703次
學習《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》體會
李繼忠 盛祝云
[摘 要] 筆者嘗試談談學習發改投資[2016]1744號文體會
[關鍵詞] 發改投資[2016]1744號 國家發改委 傳統基礎設施 PPP
一、引言
2016年8月17日，網上出現國家發改委2016年8月10日的《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資[2016]1744號）。這個文件很重要，直接沖擊了(規范了？)PPP。這個文件也沖擊了筆者正在進行的（草擬）關于ABO第二篇文章，據稱，ABO對PPP沖擊也挺厲害的。
學習該文件十分有意思。2016年7月7日國務院常務會議中李克強總理明確指示，原本由發改委主導的特許經營立法以及財政部主導的PPP立法，現在統一由國務院法制辦負責牽頭PPP立法二合一的工作，并明確了各部委在PPP職能分工。發改投資[2016]1744號正是根據國務院政府和社會資本合作部門職責分工草擬，且該文件末尾抄送許多中央部委局會總公司，但是未有抄送財政部。
學習該文件有意思之處還在于該文件出臺表明筆者二年前的觀點：基礎設施項目過去如何做，現在還是如何做的觀點是有一定道理（正確？）的。
筆者作為PPP資深愛好者，不應該閑著，您說是吧？不敢點評，談談學習體會。
二、基礎設施前加上“傳統”兩字屬于畫蛇添足
筆者看到該文件第一眼，對“傳統”兩字在基礎設施之前感到極度不理解:基礎設施也可分為“傳統和非傳統”？“傳統基礎設施”和“非傳統基礎設施”是一回事還是兩回事？筆者在PPP領域學貫中西，仍然理解不了“傳統基礎設施”。正是不理解才讓人浮想聯翩。
基礎設施前加上“傳統”兩字十分有趣。毫無疑問故宮肯定是“傳統基礎設施”，都江堰工程也是傳統基礎設施。三峽大壩就是非傳統（現代）基礎設施？套用一下，發改委是“傳統”部門，財政部是“非傳統”部門。
筆者認為，無論何種理由，在基礎設施前面加上傳統兩字都是值得商榷的，傳統基礎設施和非傳統基礎設施的分類是不妥當的。無論何種理由，別人都可以得出邏輯混亂的結論，提供別人批評素材。
該文件附件中“傳統基礎設施領域推廣PPP模式重點項目”改成“現代基礎設施領域推廣PPP模式重點項目”也對：足以證明“傳統”兩字是畫蛇添足，授人以柄。
筆者隨即細讀該文件，文件除了標題和尾部外，文件內容中倒沒有“傳統”兩字。這印證了法律上的規定，合同（文件）叫什么不重要，關鍵看內容。
三、PPP前加上“基礎設施”四字十分必要
PPP是個極其空泛的概念。PPP可以大到沒有邊界，如同宇宙一樣；PPP也可以小到如一個筐，但是卻能裝下宇宙。目前在中國PPP已經泛化，啥都是PPP，啥都可以做成PPP，啥人都可以談PPP。習總講，要把權力關進制度的籠子里。筆者一年前就在網上呼吁：要將PPP關進基礎設施和公共服務的籠子里，同時要將BT從財政部的籠子里放出來。在PPP前加入“基礎設施”四個字十分必要。在國家發改委的一畝三分地里，PPP則被關進了“基礎設施”這個籠子里。發改投資[2016]1744號文要“沖擊”的不是PPP，是要規范基礎設施領域PPP工作。該文件目的十分清晰（清楚），文件邊界也十分清楚。
那么問題來了：何為“基礎設施PPP”？結合發改投資[2016]1744號文第一段“一、充分認識做好基礎設施領域PPP工作的重要意義”談及PPP在中國三十多年的歷史，毫無疑問“基礎設施PPP”就是“基礎設施特許經營”，這兩個現在可以劃等號了。這個是發改委一貫堅持的，這是對歷史的堅守，對祖業的堅守。
筆者十分贊賞發改委的求真務實的態度，這個態度也是符合中國“窮則獨善其身，達則兼濟天下。”的古訓。雖然，發改委系統的人比較低調謙遜，發改委是想在自己職責范圍內將PPP工作做好。在自己一畝三方地，就是要有擔當。每個人把自己職責范圍內的事情做好，何愁中國夢不能實現？
四、物有所值評價及財政承受能力評價的問題
發改投資[2016]1744號文在第四段“四、做好項目決策”談及“加強項目可行性研究，依法依規履行投資管理程序。擬采用PPP模式的項目，要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究論證和決策”明確了物有所值評價及財政承受能力評價納入可行性研究論證和決策中。
物有所值的歷史回顧。財金[2014]113號文第八條提出了“物有所值評價工作”，第九條提出了“財政承受能力論證”，第十二條“財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式”。這就是做PPP要做著名的兩個評價。筆者認為，根據國際上最佳實踐，第八條規定則是牽住了是否實施PPP模式的牛鼻子：是否“物有所值”（value for money）是項目是否適用PPP模式的關鍵（前提條件）。第九條可以解讀（理解）為財政部門的一票否決制。其實無論是傳統或非傳統的項目，都有必要“開展財政承受能力論證”！都去借債搞建設不具有可持續性且危害極大。如果政府沒有財政承受能力，甭說PPP模式項目就是傳統模式項目都不能上馬。按照邏輯發展的脈絡，通過了財政承受能力論證的項目（PPP項目和非PPP項目）（項目上不上問題）才可以進行“物有所值”的評價（項目如何上問題）。
老革命遇到了新問題。物有所值似乎是PPP項目的特殊性問題。推行者的理由“物有所值評估方法是PPP模式精細化應用的標志，是體現PPP提交方式的真正價值的試金石，甚至可以說是新舊兩種PPP的分水嶺。種種貶低弱化VfM論證尤其是定量分析必要性的觀點，要么是自己被困難嚇倒，要么是為反對而反對。”反對者的理由“認為物有所值(VFM)的定量分析不僅涉及投資和運營成本，還涉及各種風險、政府對傳統體制的各種支持、各級政府對PPP的監管成本等因素的貨幣化、數量化和現值化，計算結果的可靠性非常差，尤其是對于我國這種處于改革變化的經濟體而言，結果的可靠性更加值得商榷，因此VFM在我國PPP的決策過程中很難適用。”。筆者是執業律師真的不太懂物有所值，但是據了解物有所值評價即使在國際上都從來沒有停止過爭議，物有所值評價在發展中國家實施的不太多，即使在發達國家，VFM鼻祖英國也已經叫停物有所值的定量評價。筆者的觀點是引入國際上爭議比較大的制度更要慎重，要對該制度研究透。
發改投資[2016]1744號，也就是將物有所值及財政承受能力評價放在了可行性研究程序中去了，或許是更符合PPP在中國的發展規律，是慎重的做法，也更符合目前中國國情。
綜上，通觀發改投資[2016]1744號，其他建設主要程序基本沒有大的變動。這也印證筆者兩年前的觀點是很有道理的。
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