[ 倪昊 ]——(2004-3-20) / 已閱32254次
試論土地承包經營權改革
作者：倪昊
寫作日期:2002年3月
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[本文摘要]：土地承包經營權制度是我國農村土地制度的核心，在現行的法規政策中，土地承包經營權有多種不同的稱謂，同時學者們對土地承包經營權性質的看法也各不相同。土地承包經營權制度有其成功之處，但隨著經濟的發展，該制度越來越阻礙了農村經濟的發展。所以，有學者提出了以農地使用權為土地承包經營權物權化的模式。筆者認為農地使用權的物權化方式固然有其道理，但是物權有僵硬性的缺陷，在中國農村現在的經濟條件下，這種改革方案必然會遇到極大的困難。在目前的條件下最佳的辦法是實行土地承包經營權的契約化，用債權的靈活性來彌補物權的剛性，從而達到完善土地承包經營權，保護農民利益，發展農業的目標。
[關鍵字]：土地承包經營權 農地使用權 物權化 契約化
一、 土地承包經營權簡介
中國長期以來一直是一個傳統的農業國家，農業是否穩定、農業是否發展關系到整個國家的長期穩定和發展。中國新民主主義革命勝利之后，進行了農村土地制度的改革，廢除了幾千年來的封建土地制度，使農村生產力得到了極大的提高。在黨的十一屆三中全會的指引下，我國建立了土地承包經營制，使中國的農村土地制度又經歷了一場重大的革命，從此土地承包經營權成為中國農地制度的核心。
土地承包經營權是指在農用土地集體所有的前提下，集體組織成員和集體經濟組織通過簽訂土地承包經營合同而獲得的在一定時期內，在政策法律的允許范圍內經營農用土地的權利。由于這種權利是通過各式各樣的土地承包合同而取得的，因此其內容具有多樣性、差異性。
在政策法規中，關于土地承包經營權的稱謂五花八門。有的稱之為“土地承包經營權”、有的稱之為“土地使用權”、有的稱之為“農地使用權”、有的稱之為“承包使用權”。本文為了討論的需要,仍然采用土地承包經營權的概念.
關于農村土地承包經營權的性質也是一個有爭議的問題。學者們眾說紛紜，綜合起來主要有勞動關系說 、 物權兼債權說 、債權兼物權說、復合所有權說 、田面權說 ，但主要集中在物權說與債權說之爭上。
物權說主要理由有：第一，土地承包經營權是民法通則第五章“民事權利”第一節“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”中所直接規定的權利。學術界通常認為，該節是對物權制度所作的規定；第二，承包人對所承包的土地有在法律上和在合同規定范圍內直接控制、利用的權利；第三，土地承包權具有排他性；第四，土地承包經營權具有長期穩定性。
債權說的主要理由如下：第一，承包合同是當事人簽訂的，權利義務沒有法定的標準。第二，承包權不能對抗發包權，強行攤派亂收費甚至任意撕毀合同，侵犯農戶權利的現象大量存在。第三，發包人權利膨脹，干預農戶的生產經營，農戶轉包需發包人的同意，這一點更無異于債權關系。第四，土地承包經營權是有期限的。
二、 土地承包經營權制度的成功之處
從總體上來說，農村土地承包經營權制度是成功的,其原因簡述如下：
第一，我國土地承包經營權制度的產生大體上符合了我國“用地性質不同，法律調整不同”的客觀規律。農村土地承包經營權區別于其他土地使用權的根本標志就是其權利的設定是否以農業生產經營為目的。
第二，土地承包經營權制度在一定程度上解決了土地歸屬與使用的問題。拋棄了過去立法“重歸屬，輕利用”的“所有權本位”觀念。而通過承包經營合同把農地交到能夠積極從事農業生產經營的農民個人手中，使農地在一定時期內充分發揮了其生產的潛力，實現土地的增殖，為整個國民經濟建設做出了重大的貢獻。
第三，土地承包經營制基本上實現了“耕者有其田”，在特定時期調動起了農民的生產積極性，為解決農業大國中農業人口的就業問題和維持整個國家、社會秩序的穩定發揮著極其重要的作用。
第四，土地承包經營權制度中有不少反映公有制特色的具體內容，如土地用途不可擅自改變、及時使用土地、減免承包費、法定最長承包期限及土地承包經營權消滅后的再生或補償等，適當地體現著一定的國家或集體職能，即保障耕地資源的有效維護和充分利用、保障農民的勞動就業和基本生活、保證下一代獲得土地承包經營權的平等機會等。
三、 土地承包經營權制度的缺陷、弊端及其原因
土地承包經營權制度在我國是現行農地使用制度的核心,在農村經濟的發展中發揮了重大作用，使農民生產、生活面貌發生了翻天覆地的變化。但隨著農村經濟體制改革的深入，土地承包經營制的缺陷日漸明顯，在很大程度上阻礙了農村經濟的進一步發展。
（一）土地承包經營權制度的缺陷
1、現行土地承包經營權制度的法律法規不系統、不具體，而且比較滯后。在制度的具體實行中真正起到直接作用的是政府的政策和措施。原因在于家庭聯產承包責任制的推行，本身就是一場自下而上的制度革新活動。政府的政策和措施在其過程中起著直接作用。而法律則在認可和規范農村基層的一系列制度創新活動中一直處于被動地位，所以不可避免地表現出嚴重的滯后性。例如，現行立法對于目前全國各地農村實踐中出現的不同類型的農地制度， 就無統一的、系統的、及時的規范。所以現在應借助立法對全國各地農村的創新成果進行總結、鞏固和統一。
2、現行法對農村土地承包經營權的本質內容即“農業經營”的含義沒有作出具體規定�！稗r業”一詞有廣義與狹義之分，狹義上的農業是僅指栽培和飼養牧畜的生產事業，而廣義上的農業還包括林業、牧業、漁業和農村副業等項生產在內。 在我國的相關法律文件和學者的論著中使用的“農業”—詞多采廣義上的概念； 而且在傳統上，對“農業”一詞一般理解成廣義上的概念；在實踐中也習慣于接受和使用廣義上的“農業”一詞。采廣義上的“農業”與我國農村經濟結構的現狀更為相符，便于系統地規范狹義農業、林業、牧業、漁業和農村副業中的土地使用制度。
3、 行法在列舉設定土地承包經營權的不同土地時，定性不準不清�！睹穹�
通則》第80條第2款和第81條第3款分別規定了以土地為標的土地承包經營權和以森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源為標的土地承包經營權，而實質上，所謂的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面與在法律條文中未列出的耕地和草地等都是土地的不同自然表現形式，它們與土地不是一個層次上的概念。 因此，上述兩種土地承包經營權之間的關系為包含與被包含的關系，不能并列于法律條文之中。否則容易讓人產生誤解，認為這兩種權利是并列關系。例如，有的學者把上述二者強行割裂開來，把其中的后者定性為《法國民法典》和《德國民法典》中所說的用益權。
4、土地承包經營權本身含有債權屬性。
現行土地承包經營權在性質上雖有爭論，但不可否認它在某些方面的確表現出債權的屬性。表現如下：第一，土地承包經營權的權利義務內容仍由聯產承包經營合同設定，發包人仍保留了相當大的對發包土地的支配力，而承包人并無完全自主支配土地的權利，不具備物權法定的特性。從而使得這種權利的物權效力不強，使之具有債權的典型特征——相對性。當發包方違反承包合同時，其承擔的是違約責任，并非是侵害物權所要承擔的損害賠償、返還原物、排除妨礙及消除影響等責任。因此，有的學者認為，現行土地承包經營權仍是一種典型的完全由聯產承包合同約定的債權債務關系。 第二，現行土地承包經營權的主體主要限于集體與本集體農民，這反映了農村家庭聯產承包責任制的初衷，但更反映了一種集體內部權利義務的分配關系。這使得土地承包經營權象是具有對人（作為土地所有者的集體）的效力，而并無物權的對世效力。當土地受到集體成員以外的人的侵害時，賴以救濟的依據不是個別成員的承包經營權，而是集體的所有權。第三，現行法規定，承包人將承包合同轉讓或轉包給第三者，必須經發包人同意。 這符合雙務合同中債權債務概括轉讓或部分轉讓的特征，但不具物權轉讓的特征。第四，現行土地承包經營權的設定、變更和消滅沒有嚴格的登記管理制度，這不符合物權的“公示公信”原則，反倒類似于債權的設立、變更和消滅方式。
（二）現行土地承包經營權產生的負面作用
由于現行的土地承包經營權有著明顯的缺陷，所以在實踐中產生了一定的負面作用。第一，不利于維護土地承包經營者的生產積極性。在承包雙方之間，土地承包經營權的債權性為發包方利用土地經營管理人的優勢地位任意侵害承包方的權益提供了方便；在外部關系上，承包人的土地承包經營權不足以對抗來自第三人的非法侵害，土地承包人幾乎處于一種無權的地位。第二，不利于農用地使用權、收益權的市場流轉，從而限制了市場對農用地利用的優化配置。承包人對承包標的的依法處分完全由發包人控制，發包人幾乎處于準行政主體的位置。第三，刺激了承包人農業生產的“短期行為”，造成農用地的破壞，同時它還使得農民不能安心生產和進行長期投資，不利于農業生產的長期穩定發展。
（三）現行土地承包經營權制度缺陷的原因分析
從現在的角度來看，土地承包經營權制度確實是有缺陷的，咎其原因主要有兩方面：
第一，農村經濟發展的歷史原因。法律制度根源于物質的生活關系，它表明和記載了經濟關系的要求。同樣，土地承包經營權制度也不是立法者憑空想象出來的，而是在我國對農村經濟進行改革，推行家庭聯產承包責任制后，為記載和調整產生的各種新型的農村經濟關系而確立的。這一制度在當時不僅沒有暴露出如此多的不足，而且適合了農村經濟發展的要求，保障和推動著家庭聯產承包責任制這一改革措施的貫徹和實施�，F在農村生產力得到了極大的發展，對農村土地制度提出新的要求，使得土地承包經營權制度慢慢脫離了現實生產力的發展狀況。而現行法對舊的土地承包經營權制度的改革又只是零散的修補，而且過分依賴于政策的頒布，顯然難以滿足農村經濟發展的新要求，弊端由此產生。例如，土地承包經營權的短期性和不可自由流轉性，就阻礙了土地生產率的進一步提高，阻礙了農村經濟向集體經營規模化、集約化發展。由此可見，農村經濟的不斷向前發展，是使現行土地承包經營權制度表現出諸多局限的最主要、最根本的原因。
第二，立法理論和技術上的原因。農村土地承包經營權制度是我國特有的法律制度，在其確立之時，沒有任何已有的立法模式可以借鑒，而當時我國法學研究不夠深入，關于土地承包經營權制度的研究不成熟。由于立法技術上缺乏充足的理論指導，必然導致一系列的失誤，所以在當初立法確立土地承包經營權制度時，沒有為以后的自我完善和發展留下足夠的余地，缺乏前瞻性。從而其自身的毛病積少成多，積小成大。例如，“土地承包經營權”這一名稱的使用，便是當初立法技術上的失敗，現已成為土地承包經營權改革的一個障礙。
四、 土地承包經營權物權化改革思路
由于現行的土地承包經營權存在明顯的缺陷，所以學者們紛紛提出自己的設想來改革現行的土地承包經營權�，F在的主流觀點是把土地承包經營權物權化，所謂土地承包經營權物權化思路是指將土地承包經營權改造成為某一模式的用益物權，并將其納入統一物權法體系的設想。這一思路主要針對現行農地使用制度中土地權利不穩定、缺乏有效保護等缺陷問題，建議運用效力強大的物權制度改造土地承包經營權以解決這些問題。這一思路目前得到大多數法學學者的贊同。
物權化思路是一個大趨勢，得到了絕大多數學者的贊同。但用哪一種模式來進行土地承包經營權物權化改革，不同學者有不同的觀點。有的學者提出用永佃權的模式改造土地承包經營權 ，有的學者提出用用益權的模式來改造土地承包經營權 ，著名學者梁慧星提出的以農地使用權為模式來改造土地承包經營權的思路 得到了眾多學者的贊同。
所謂農地使用權是指農業經營者在集體經濟組織所有的或者國家所有由集體經濟組織長期使用的土地上進行耕作、養殖或畜牧等農業活動的權利。
（一）農地使用權的法律特征：
1、 農地使用權的主體為一切農業經營者。
2、 農地使用權系以集體經濟組織所有或國家所有由集體經濟組織長期使用
的土地為客體。
3、 農地使用權系一種以在他人土地上為農業性質的耕作、養殖或畜牧的用
益物權。
4、 農地使用權是以支付地租而成立的物權。
（二）農地使用權的內容
所謂農地使用權的內容，也就是農地使用權應當包括的具體權能，筆者認為它應包括以下幾方面。
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