[ 李昌麒 ]——(2000-11-5) / 已閱26331次
試論房地產市場宏觀調控目標及其實現的法律保障
中國法學 發表時間：199406
本文通過對我國房地產市場的現狀及問題的考察，闡述了國家應從六個方面確立房地產市場的宏觀調控目標及其相應的法律對策，包括對耕地占用面積的控制、把房地產開發控制在城市規劃許可范圍之內、確立合理的地價和房價基準、引進高空建筑權、控制房地產開發貸款的總量、房地產開發必須符合生態環境的要求以及嚴格房地產開發企業的資質控制等內容。
最近幾年來，我國房地業作為一個新興的產業先是在沿海城市后又在內地城市迅猛發展。但從目前的形勢來看，它還遠未成為我國國民經濟發展的一個重要的支柱產業。這表明在今后相當長的一個時期內，國家還須對房地產業采取發展的方針，因此，對房地產業實行宏觀調控，將是國家的一個長期任務。我以為至關重要的是國家要從全局和長遠利益出發，確立房地產市場宏觀調控目標以及實現這些目標的法律措施。為此，很必要對我國房地產市場的現狀作一大體考察，然后針對已經出現的或者可能出現的問題，提出相應的對策。
控制目標之一：對耕地占有面積的控制
我們必須承認這樣一個事實：我國正在面臨著一場土地危機，而這種危機還可能因為房地產開發的失控而加劇。現在我手頭沒有掌握全國性的由于經濟技術開發區的建立、房地產業的興起以及城市擴張而占用耕地的數字，但相信那是非常驚人的。這就向國家提出了一個問題，即如何處理好房地產開發與占用耕地的矛盾。客觀地說，既要加快房地產業的發展，又要不占用耕地，是辦不到的，現在問題是要怎樣采取措施把因房地產開發而占用的耕地控制在最小的限度之內。這個限度的確定必須考慮現有耕地面積、可供開墾為耕地的土地面積、人口增長預測以及其他建設可能占用耕地等多種因素。為了把耕地的占用減少到最低限度，我以為以下措施是必須采取的：
第一，把耕地占用的數額納入國民經濟和社會發展的長遠規劃、五年計劃和年度計劃。我國現有的長遠規劃和五年計劃，僅僅是十分原則的強調了要“切實保護耕地”，但并沒有像其他事項那樣規定具體的指標，這不能不說是一個忽視或者說缺陷，盡管各級政府都制定了土地使用權出讓計劃但它畢竟是政府規定的，這也往往會因為政府的意志而隨時修改計劃。因此，在五年計劃的國土開發計劃中其他指標可以不列，但是耕地占用面積是必須列的。考慮到各省、自治區、直轄市需要占用耕地的依據不同，因此，我主張以后的五年計劃，應當按地區分列占用耕地的數字，然后各地區在根據國家確定的耕地占用計劃，層層分解，凡是列入計劃的占耕地指標，不得突破。各級人民代表大會的計劃執行的報告中，必須包括耕地占用情況，以便把耕地的占用納入權力機關的監督之下。
第二，把耕地占用計劃納入指令性計劃的管理范圍。本來，指令性計劃與市場經濟的要求是不相容的，隨著市場經濟的發展，指令性計劃指標將會逐步減少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，還必須把它納入指令性計劃的管理范圍，即使在其他市場經濟的國家，也不是對耕地占用放任不管。因此，在將來我國制定計劃法的時候，還必須在特定領域肯定指令性計劃在特定領域的地位并賦予執行的效力。
第三，強化依法批地的法律意識，嚴格追究非法批地主持者的法律責任。我國《土地管理法》對批地的權限作了明確的規定，該法實施以來，鑒于部分地方政府無視法律的規定，越權批準占用土地的現象十分突出，為此，國務院批轉了國家土地管理局關于部分地方政府越權批地情況的報告，但是至今這一現象仍未能有效制止，橫向多頭批地（如開發區的管委會、綜合開發辦公室、開發指揮部、房地產公司以及鄉鎮政府都在批地）和縱向越權批地（如化整為零多次批地、下放審批權等）仍然時有發生，造成土地供應總量失控。１９９３年，全國下達的用地供應計劃為４００萬畝，而實際用地已達６００萬畝。造成這種狀況，除了某些領導干部土地法制意識淡薄之外，還有兩個重要原因，一是對越權批地行為的直接人缺乏應有的處罰。我主張今后應當把土地占用情況作為對政府官員進行考核的一項重要內容。凡是非法或者越權批地造成嚴重后果的，除了可能招致罷免之外，情況嚴重的還應受到刑事處罰；二是對于非法或越權批準占用的土地，不宜采取事后按程序追認的辦法。這種對“違法事實”的“合法追認”，往往會為那些違法行為者大開方便之門，就通常而言，法律不應當承認既存的違法事實。
控制目標之二：把房地產開發控制在城市規劃許可范圍之內
編制城市規劃是《城市規劃法》賦予城市人民政府的一項重要職能。按照該法的規定，城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。這表明房地產開發必須符合城市規劃的要求。在這里，與房地產開發緊密相關的，至少有以下三個問題必須解決：
第一，城市規劃本身的科學性。城市規劃的科學性是由一系列因素決定的，其中與房地產開發有關的是城市總體規劃中的城市的性質、城市建設用地布局，城市詳細規則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標以及城市新區開發和舊區改造等因素。對于這些因素的量化規定必須建立在民主決策和科學決策的基礎上，切忌少數行政長官意志主宰決策過程。《城市規劃法》是１９９０年４月開始施行的，依據這個法律的規定，應當說各級人民政府都先后制定了本轄區內城市規劃。在這些規劃中有的比較科學，有的比較粗糙，有的純屬為了應付。但是，無論以上哪種情況，恐怕都未在規劃中完全考慮到房地產迅速發展這一因素，以致造成現在不少房屋建筑在表面上并不違背規劃布局的要求，但在實際上并不符合一個科學規劃應有的要求。因此，為了適應房地產開發的需要，我主張各級人民政府都應按照社會主義市場經濟對發展房地產市場的要求和本轄區的實際情況，對過去的城市規劃進行一次民主和科學的審視，以便進一步完善城市規劃。今后的城市規劃，我認為重點應當放在對舊城的改造上，盡管我國各個城市的舊城改造取得了顯著的成就，但是，我國舊城改造的潛力還非常之大，舊城改造的最大優點莫過于它能夠在不擴大土地占用面積的基礎上解決人們日益增長的房屋需要。為此，國家可以設置若干優惠政策，鼓勵更多的房地產商從事舊城改造。我們不能走許多資本主義國家至今引以為教訓的用擴占新地特別是耕地辦法去發展城市的路子，因為那樣只能使城市無限膨脹，這不符合中國的國情，我國今后尋求的不應當是過份膨脹現有大城市，而應當發展鄉鎮小城市。
第二，房地產的開發必須符合城市規劃的要求。我國法律之所以賦予城市人民政府制定城市規劃的職權，其目的就是要通過規劃確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，因此，城市規劃就應當具備執行的效力。就房地產開發而言，是指城市規劃區內的土地利用、房屋建設工程的選址和布局都必須符合城市規劃的要求。但是，在現實生活中，我們卻看到兩種情況：一種是由于種種原因，比如某個領導同志的拍板或者不正之風之類的影響，有的房地產開發地段明明不符合城市規劃的要求，但仍然能夠得以建設；另一種是以城市規劃不合理為由，為某個不符合規劃的開發項目尋找存在的理由，如果確實如此，當然也不失為一種辦法，現在需要反對的是規劃本身是正確的，開發項目自己不符合規劃的要求，而用修改正確的去維護不正確的那樣一種作法。
第三，嚴格追究違反城市規劃行為的單位或者直接人員的責任。對此，《城市規劃法》已經作了一些規定，現在的問題是如何執行，在實際中最棘手的是那些違反城市規劃但已經建成或大部分建成的建筑物、構筑物或者其他設施，對此，大都在執行有度的思想指導下，作一翻輕描淡寫的處理了事，這里所指的“度”當然不是法律界線而是指的一種“靈活性”。我認為這種執行思想不可取，我國現在許多法律規定之所以未能得到很好的貫徹，不能說與我們有些行政和司法執行機關執行有度的思想無關。當然，我們很理解執行有度思想產生的背景，從某種意義上也是在從實際出發，但是，從長遠執法來講，不應當牽就這種實際，因為這種牽就往往會為違法行為找到一個“防空洞”，我們現在需要樹立的應當是嚴格執法的思想。
控制目標之三：確定合理的地價和房價基準
地價和房價是房地產市場的核心問題，也是國家對房地產市場進行宏觀調控的重要的經濟杠桿。我國過去普遍情況一是地價低，尤其是涉外地價更低，從而造成了巨額土地權益的喪失；二是房價過高，有的高得驚人，超過了一般的購房戶的承受能力。這兩種情況的存在，都不利于房地產市場的健康發展，當務之急是要把作為經濟杠桿的房地產價格納入法制化的管理范圍。
第一，運用法律法規的形式規定確立地價和房價的基礎標準。通常認為地價是根據土地的不同位置、使用性質、容積率、級差收益、開發成本和供求狀況等基本因素構成的。商品住宅的價格國務院已在《商品住宅價格管理暫行辦法》中作了規定，其關鍵是要合理確定構成價格的各種因素和各類費用，并按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性質實行不同價格標準。現在的問題是要把確立房地產價格的各種因素用法律、法規的形式加以固定，以便成為確立地價和房價的基本依據。
第二，嚴格房地產價格評估機構的責任意識。房地產價格合理與否，直接關系到國家、開發商和消費者的利益，必須嚴肅對待。這里至關重要的是房地產價格評估機構必須由政府確定，對評估人員的資格及其責任應有嚴格的規定。房地產價格畸高畸低是當前房地產市場價格中的一個主要問題。造成的原因可能是多種多樣的，但是，有關人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊不能不說是一個原因，對某些具體評估項目來講還可能是一個重要原因。對此，必須嚴肅處理。
第三，由政府定期公布宏觀指導價格。世界不少國家和地區的政府，根據對土地利用的重要性的認識及其產業政策，都加強了對地價的控制。日本政府每年都要在固定的時間里公布官方調查和評估的“公示地價”，作為一般土地買賣的依據。對此，我們可以效法，我認為，在我國公布的“公示房地產價”，不應當只是一種宏觀調控價，或者說是“中間價”，同時，還應當有最低價和最高限價的規定。這樣做至少有以下三個優點：一是體現國家對房地產市場的必要干預；二是為土地和住宅的使用者提供可供參照的價格信息，平衡他們提心吊膽的購買心理；三是防止暴跌和暴利行為。
第四，引進“高空建筑權”的概念。高空建筑權是在高層建筑如雨后春筍般發展的背景下最初只在美國的紐約、后又遍及美國許多城市的一種交易現象，它的基本含義是指對土地以上的空間的建筑權，也就是說誰要在土地的空間修建構筑物，誰就應當向土地使用權人支付費用。我國現在的高空建筑權的雛形事實上已經出現，比如有的單位在別的單位的低層建筑上加蓋房屋，然后對所建成的房屋按約定擁有使用權。隨著城市人口的膨脹，土地供求矛盾加劇，必然會有人尋求高空建筑權。因此應當把高空建筑權引入我國法學研究領域，并在相關的法律里作出規定。
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