[ 何寧湘 ]——(2004-9-1) / 已閱28069次
初析人事爭議與勞動爭議的異同與關聯
四川精濟律師事務所 何寧湘律師
[ 前面的話 ]
人事爭議可以說自新中國成立以來，隨著干部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在與發生的矛盾、分歧與爭議無時不在。從五十年代到九十年代中期在人事問題上發生的上級與下級之間、人員與領導之間、人與機構之間、單位與人事機構之間、人事部與地方人事廳局之間存在與發生的爭議、矛盾基本上通過黨組織、行政命令、政策、甚至個人權利威望與影響力來解決。這些人事矛盾基本上在內部消化，幾乎從未沒有公開。而到了九十年代由于政治與民主法制進程加快，以及人事制度改革提到國家改革部署日程上來，隨著人事制度的悄然進行，這種矛盾日益公開。此時人事部認為，隨著社會主義市場經濟的發展和人事制度改革的深化，人事爭議日益增多。這些爭議如果不能及時得到解決，勢必損害當事人的合法權益，影響社會的穩定和社會主義市場經濟的發展。為公正及時地處理人事爭議，強化人事部門的監督、保障職能，妥善處理中央國家行政機關及其直屬單位和跨地區的人事爭議案件，人事部以人發 [1996]46號《關于成立人事部人事仲裁公正廳有關問題的通知【1996-05-24】》，該文適用人事部關于印發《國家公務員申訴控告暫行規定》的通知 【1995-08-11】為依據，隨后人事部又下發人發[1997]71號關于印發《人事爭議處理暫行規定》的通知【1997-08-08】以及人事部以人發[1999]99號 關于印發《人事爭議處理辦案規則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》的通知【1999-09-06】 這一時期，人事部公開提出了“人事爭議”這一用詞，真正意義上的人事爭議處理實際并未開始，“人事爭議”并不具有法律特征，人事部的這些文件并沒有任何制定的法律依據，更無具體程序上、實體上可適用的國家法律。人事部在這方面只是下一下文，完全停滯不動。另一方面廣大國家機關事業單位以及工作人員基于內部行政文件則并不看好人事部所謂的“人事爭議”來解決爭議，因此這些文件仍屬于政策文件或稱政策性行政文件。
國務院以 國辦發[2002]35號《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知【2002-07-06】》，并指出：在事業單位試行人員聘用制度，是用人制度的一項重要改革，是建立適應社會主義市場經濟體制要求的事業單位人事制度的重要措施，對實施科教興國戰略和“人才強國”戰略，調動事業單位各類人員的積極性和創造性，促進我國經濟建設和各項社會事業的發展具有重要作用。雖然國辦發[2002]35號是針對國家事業單位的，而國家機關并未“觸動”，但完全可以這樣認為，正式拉開了人事制度改革的序幕。
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[ 問題由來 ]
國辦發[2002]35號文《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知【2002-07-06】》正式下發后，各地開始制定人事爭議仲裁的細則（辦法）來配合這項重要改革。在之前不少地區已制定出臺的，也做了必要的修改。在此期間，也有極少的事業單位的工作人員依據人事仲裁規則向當地人事爭議仲裁委提出申訴。由于人事爭議仲裁委員會設在人事行政機構內，所依據的仲裁規則是人事部門根據人事部文件所制訂的政策文件，人事爭議仲裁沒有任何法律依據，這樣的人事爭議仲裁完全是政策指導下的行政行為。直到2003年9月5日媒體上公布了并于同日生效實施的最高人民法院法釋[2003]13號《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》，使得人事爭議仲裁與司法審判有了接軌，人事爭議案件訴訟方有法可依。
此時，人事爭議仍延用了勞動爭議處理的“一裁兩審制”，似乎問題有了出路。但是，這種接軌是形式上的接軌，而不是實質上的，更不是法律意義上的接軌。此時出現了仲裁沒有任何法律意義上的變化，各方面依然如故，而人事爭議案件訴訟則適用《勞動法》由人民法院民事審判庭進行審理。此時各地不少事業單位的工作人員，以為有了司法解釋，官司可以得到人民法院公正審理裁決，以保護自己的合法權益。這些當事人對這種兩脫離的接軌可能帶來的惡果以及訴訟的復雜性沒有足夠的認識與心理準備，其仲裁申訴往往被人事仲裁委以“不予受理”對待，而當地法院又以“沒有受理依據”而不予受理，更有甚者先受理，然后再“駁回起訴”來“封殺”，這些做法讓申訴當事人苦不堪言。
出現這樣的怪現象，除了部分案件系受理機關與人民法院對個案錯誤的處理外，沒有弄清人事爭議與勞動爭議之間的區別、共同點以及相關聯系也是一個重要的原因。本文試對這類問題作一個粗淺分析，著重引出人事爭議案件的管理與受理、法律適用方面的現狀、存在的問題與可能的解決方式。
本文系人事爭議目前存在的現實、現象與問題的純學理討論，并就有關問題提出建設性作一次嘗試。
一、人事爭議與勞動爭議的共同點：
1、爭議常見的起動一方當事人（申訴主體），往往表現為仲裁申訴人均為勞動者。爭議當事人另一方（被申訴主體）為企業、單位，往往表現為仲裁被申訴人。應當說，在我國《憲法》保證下，工廠工人職工、國家機關工作人員、事業單位工作人員、軍人、司法機關工作人員、個體工商戶、民營企業、私營企業用工、農民工、藝術工作者、自由職業者、企業家等等都是我國社會主義建設的勞動者，他們之間僅僅是從事的職業崗位不同。
2、在相對于企業、單位以及政府職能部門勞動者都是弱勢群體中的一員。
3、人事爭議與勞動爭議的現行程序法律均適用“一裁兩審制”，即要啟動司法程序提起訴訟必須經過仲裁這個前置程序。
4、根據最高人民法院的司法解釋，人民法院審理這兩類爭議案件均適用《勞動法》。并且均由人民法院的民事審判庭審理，基本上是由原審理勞動爭議案件的法庭來審理人事爭議案件。
5、兩類仲裁委均設在國家行政機關（勞動主管機關與人事主管機關）內，一般為其處（科）級單位。
6、兩類合同凡是因履行合同發生的爭議范圍所包容的爭議事項都是非常寬的，所能提出糾紛爭議的事項，可形成訴訟的案件非常多。
二、人事爭議與勞動爭議的區別：
1、主體之間的不平等：企業、單位相對與勞動者之間存在著不同程序的權利不平等因素。
2、建立關系的合同的表現形式不同：人事爭議與工作人員之間是聘用合同關系，解決的是“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議”；勞動爭議之間是勞動合同關系，解決的是“因企業開除、除名、辭退職工和職工辭職、自動離職；因執行國家有關工資、保險、福利、培訓、勞動保護的規定；因履行勞動合同發生的爭議以及法律、法規規定應當依照本條例處理的其他勞動爭議。”值得注意的是，不論那類合同，凡是因履行合同發生的爭議范圍所包容的爭議事項都是非常寬的，故有法官認為“以履行聘用合同發生的爭議來界定人事爭議范圍太大”。
3、國家實現管理職能的主體以及管理關系不同：人事關系是國家人事行政管理機關對國家機關、事業單位以及工作人員之間存在的是一種具有直接利害關系的行政法律關系。勞動關系是國家勞動行政管理機關監督各類企業執行國家勞動法律法規，從而實現以保護勞動者合法權益為主的一種非直接利害關系的監督關系。國家勞動行政管理機關與、各類企業、勞動者之間不具有直接的行政法律關系。
4、由于我國多年的體制，凡屬于人事部門下達人事編制、受其管理的是干部；凡屬于勞動部門職能范圍內的單位的職工均為工人。
5、在我國實行勞動制度改革，逐步過渡到全員勞動合同制近20年后的現代企業組織中，一般情形下沒有干部身份的人員存在，企業與職工之間是完全的勞動合同關系，即勞動用工關系。發生勞動爭議只能到勞動爭議仲裁委申訴。而事業單位中的人員情形就比企業復雜得多，其中有國家事業單位干部（具有人事編制的人員）、有聘用制干部（有稱合同制干部，社保機構認為，這類干部應當與工人一樣參加養老保險，實質上就是工人，類似于國營企業改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部門下達了編制的人員）、有事業單位聘用人員、社會聘用人員、固定工、臨時工等類別，這些人員與事業單位之間的關系由不同的合同關系所聯系，其工資待遇、分配制度也有所不同，這也產生了不同的用人法律關系。發生爭議后，一般是具有人事編制的人員方可到人事爭議仲裁委進行申訴（但目前已不是單一的這種情形），其他人員應作為勞動合同關系或視為勞動合同關系到勞動爭議仲裁委申訴。
6、目前事業單位的界線已逐漸變得模糊與不清晰，部分非國家正式事業單位享受事業單位待遇或模式經營的如民辦學校，或稱民辦非企業單位如駕校、民辦科研機構，中介機構如律師事務所（筆者注：目前稅務、社保機構將律師歸入私營企業類管理對待）。一般事業單位由民政部門核準頒發《事業單位法人》證照，而原作為事業單位的律師事務所則一直由司法行政機關核發《律師事務所執業許可證》，而無《事業單位法人》證照，但組織機構代碼證上原屬于事業單位，現已不屬此列。可以這樣認定凡持有《事業單位法人》證照的單位均系事業單位，只是這些事業單位中的所有制形式存在不同，如學校事業單位，對全民所有制學校一般稱為“公辦學校”，而非全民所有制的學校一般稱“民辦學校”，或“社會力量辦學”。而企業均應由國家工商行政部門核準頒證根本不存在這類問題，只是依照《公司法》設立的稱之為“公司”，相對，一般工廠、經濟組織則稱之為“企業”。
7、勞動爭議解決的是由勞動法律所調整的社會勞動關系。而人事爭議解決的是人事政策文件所調整的社會關系上的部分人事用人及其他關系。在事業單位中存在著內部行政處分爭議，而企業中一般表現為勞動關系，而不表現為企業內部行政關系。
三、人事爭議與勞動爭議的關聯：
1、關于兩類爭議均適用《勞動法》是否適當的問題。
從宏觀上說，本文前述各類人員均為社會勞動者，這點應當沒有分歧。而為何在處理人事爭議案件中，適用《勞動法》會存在困難，有專家學者認為：這是由于“人事關系與勞動關系、人事爭議與勞動爭議的區分”不易區分所致，因此他們提出只能“參照適用勞動法”的觀點。
這里存在一個認識誤區，也是目前我國從事制度現狀的所帶來的問題。即勞動關系中，企業與職工之間存在的是勞動法律關系，而調整這一關系的法律法規及配套規范業已基本建立。而人事制度中，基本沒有一個可供適用的法律，執行的基本上是人事部、廳、局三級的人事政策性文件規定。而這些文件必然與勞動法律法規處于對立、沖突、相悖、甚至是對抗的。解決這一相關問題，唯一辦法，在人事制度改革中逐步地、分類地依據《立法法》制定出臺相應的行政法規來替換先前的政策性行政文件。在方面，實行事業單位人員聘用合同制、工傷保險制度、社會保障保險制度已進行嘗試向《勞動法》靠攏，希望能夠最終實現統一適用法律的結果，只是聘用合同制以及國家機關、事業單位的工傷保險具體規定尚未出臺（注：這些規定必須由國務院發布方為行政法規），由于人事爭議往往是勞動者對事業單位適用人事政策性文件所致的結果不服所致，仲裁與訴訟的焦點必然落在對這些文件的合法性、合理性、公平性的認定之上，而這些文件必竟不是法律，人民法院認定必然有難度。因此人民法院感到在審理人事爭議案件中適用《勞動法》非常棘手。
另一方面，人事部于2003-09-29（2003年12月方予公布）出臺國人部發〔2003〕30號《關于推動人事爭議仲裁工作有關問題的通知》，《通知》指出“該《規定》（注：法釋[2003]13號司法解釋）確定了人事爭議仲裁制度與司法制度的關系，表明人事爭議仲裁進一步走上法制化的軌道，同時也對人事爭議仲裁工作提出了更高要求，對推動人事爭議仲裁制度建設和人事爭議仲裁工作的開展將產生重要作用。”、“各地仲裁機構要積極加強與法院的溝通協調，就人事爭議仲裁與司法接軌后的工作銜接問題，如受案范圍和管轄的確定、強制執行的申請程序、仲裁案卷的移轉等進行協商，確立相關的銜接和協調機制，制訂有關的工作制度，確保各項工作能按照程序有條不紊地進行”。該《通知》仍存在兩個方面問題，（1）、回避了適用《勞動法》問題；（2）、對于原人事政策文件與法律如何“銜接”，也沒有作任何實質性工作。在此情形下，人民法院在審理人事爭議案件中適用《勞動法》比較困難的現狀可能還會持續相當長的一個時期。
2、人事關系與勞動關系之間的關聯：
人事爭議與勞動爭議是人事關系與勞動關系的實質反映，這一點無法回避。長期以來，人們認為勞動關系是雇用關系、勞資關系，即勞動者的義務是做工，而權利僅僅是掙錢而已。而人事關系則被認為是一種與身俱來的身份以及這一身份所對應權利與待遇關系。因此，認為“人事關系與勞動關系在法律價值、基本原則上均有所不同”。這里暫且不討論這種觀念的對與錯，人民法院的編制、任命由人事部門（當然還有組織部門）掌控，最高人民法院也無他法的現狀等因素。但這種觀點至少反映出部分人對不同的當事人有著不同的價值取向，這種取向無疑難于保證公正、公平的對待案件與案件當事人。
勞動關系是由勞動法律法規調整的用工單位與勞動者通過勞動合同建立起來的關于勞動權利義務的社會關系。人事關系是事業單位通過國家人事行政機關依據人事政策文件規定建立起來的關于勞動權利義務以及非勞動權利義務的社會關系。最高人民法院的法函[2004]30號《最高人民法院關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》提到“涉及事業單位工作人員勞動權利的內容”，這里暫且不做出包含勞動權利的關系就是勞動關系的推定，但它至少清楚表明了人事關系中包含了勞動權利與其他非勞動關系的權利，這些權利中的主要部分是勞動權利，這也表明人事關系與勞動關系之間存在著基于勞動權利為基礎的必然關聯。
從前面對事業單位人員種類現狀的分析可見，實際上國家事業單位人員編制現已被鎖定，除新分配的大專院校畢業生、退伍軍人、事業單位之間人員調動等情形進入事業單位外，基本上編制不會增加。不少事業單位在用人問題上基本采用向社會公開招聘的方法來解決人員不足與專門人員需求問題。這類人員與企業用工實質上沒有本質或法律上的區別。根據現行司法解釋規定，凡與事業單位簽訂聘用合同的人員與事業單位發生爭議均可到人事爭議仲裁委申訴，對這類人員發生的爭議適用《勞動法》應當是可以的，這實際上突破了“凡具有人事編制的”限制。今后事業單位與工作人員、員工之間大致可采用兩種合同（即聘用合同、勞動合同）。聘用合同者表現為“人事關系”到人事爭議仲裁委申訴，而勞動合同者反映為“勞動關系”的到勞動爭議仲裁委申訴。此時兩類仲裁已沒有實質區別，近日南京市的一起人事爭議案件中，單位是在工商注冊的企業，但所與員工簽訂的合同，單位到人事局進行了合同鑒證，故當事人只好以此合同到人事爭議仲裁委去申訴，這一案例證明了勞動合同與聘用合同沒有實質區別，反映了兩類關系相互之間存在著內在關聯這一點。
3、勞動法律法規與人事政策文件的關聯：
由于人事制度政策依據的現狀與下級法院的反映請示，最高人民法院于2004年4月30日出臺了法函[2004]30號司法解釋性司法文件《關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》，而該文至今未在《最高人民法院公報》上刊出，《最高人民法院網》、《中國法院網》、《人民法院報網》均未刊出，到是國家人事部網站最先最快獨家予以刊出，隨后地方部分人事信息網站也隨即刊出，這不難看出人事部對此司法文件的歡迎態度。
法函[2004]30號第一條規定“《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》(法釋[2003]13號)第一條規定，“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”這里“適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理”是指人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規定。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”這第一條規定似乎將勞動法律法規與人事政策文件作了一個協調分工，但實質是對其存在的內在關聯作了一個分割。
借此機會需要說明的是，第一條規定使用了“人事方面的法律規定”，這一點實際上是不存在的，可以用兩個例子來說明這一現實：（1）、到目前為止各地的關于人事爭議仲裁辦法（規定），均沒有援引所適用的法律依據，就連被認為的制定最為成功的《北京市人事爭議仲裁辦法》也沒有援引任何法律，而巧妙的稱“為公正、及時地處理人事爭議，保障爭議雙方當事人的合法權益，根據本市實際情況，制定本辦法。”為依據。（2）、最高人民法院2004年5月18日出臺的 法[2004]96號 《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》規定：“考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現行有效的行政法規有以下三種類型：一是國務院制定并公布的行政法規；二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規制定程序，經國務院批準、由國務院部門公布的行政法規。但在立法法施行以后，經國務院批準、由國務院部門公布的規范性文件，不再屬于行政法規；三是在清理行政法規時由國務院確認的其他行政法規。”按這一《紀要》有“在立法法施行以后，經國務院批準、由國務院部門公布的規范性文件，不再屬于行政法規”規定，在《立法法》施行后至目前國務院并未出臺有關“人事方面”的行政法規，既然如此，在審理人事爭議案件時，只有過去出臺近十年、甚至超過十年之久的政策文件規定可用。即便是這些人事政策文件規定中有部分屬于“人事方面的法律規定”，那么在庭審時又如何區分呢？
而正確適用程序法是保證實體法得于正確適用的前提條件，按照法函[2004]30號第一條規定會出現兩種有意思的情形：（1）、這里暫不論人事部的人事政策文件是否正確、是否可適用于現在狀況的問題，人民法院審理人事爭議案件時以《勞動法》的相關法律規定作為程序運用去保證人事政策文件正確適用。（2）、《勞動法》及相關法律規定本身由程序法律規范與實體法律規范組成，在審理人事爭議案件時可適用其中的勞動程序法律規范，那么適用勞動實體法律規范基層人民法院為何會感到“適用困難”，從而得出“審理人事爭議一概適用勞動法勢必產生問題”的結論而要求“參照”呢。不過，最高人民法院的起草者必竟是專家，他們給出了一條變通路子，即“但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”來適用勞動實體法律規范。這樣既可以緩解基層人民法院的“困難”，也給訴訟當事人提供了一條法律適用的路子與法定適用依據，但其中仍帶著一個人事政策文件與勞動實體法律規范適用沖突的矛盾。
四、人事爭議起訴案件與勞動爭議起訴案件在管轄與受理方面的關聯：
1、仲裁與訴訟的管轄：
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