[ 丁茂中 ]——(2004-11-22) / 已閱34701次
自然壟斷及行業改革的思辯與法律規制
[摘要]：隨著社會的發展，自然壟斷理論在不斷變化，自然壟斷行業也在不斷的改革。中國正在經歷一場大范圍的自然壟斷產業改革。從自然壟斷產生與發展的理論角度講，我國目前分拆的改革模式并不科學。自然壟斷行業的健康發展關鍵取決合理地法律規制。
[關鍵詞]：自然壟斷 自然壟斷行業 分拆模式 法律規制
[Abstract]:With the development of society, the theory of natural monopoly continually changes and the natural monopoly industries are also continually reformed. China is experiencing a wide-ranging reformation in natural monopoly industries. From the eyes of Theory on natural monopoly coming and development, it is not scientific to simply take natural monopoly industries apart. The sound development of natural monopoly industries depends on the reasonable governance under laws.
[key word]: natural monopoly natural monopoly industries parting-model governance
雖然我國從上個世紀九十年代就開始對自然壟斷中的一些行業進行了改革，但從改革取得的現階段成果來看，其并不令人滿意。社會各界要求對自然壟斷行業的全面改革的呼聲仍然與日俱漲。中國自然壟斷行業需要改革，但它必須是一場理性的改革。因此，我們必須全面認識自然壟斷。
一、自然壟斷的概述
〈一〉自然壟斷的定義
自然壟斷是經濟學中一個傳統概念。早期的自然壟斷概念與資源條件的集中有關，主要是指由于資源條件的分布集中而無法競爭或不適宜競爭所形成的壟斷。在現代這種情況引起的壟斷已不多見。而傳統意義上的自然壟斷則與規模經濟緊密相連，指一個企業能以低于兩個或者更多的企業的成本為整個市場供給一種物品或者勞務，如果相關產量范圍存在規模經濟時自然壟斷就產生了。 但到上個世紀80年代，西方經濟學對自然壟斷的認識發生了重大的變化。1982年，鮑莫爾（Baumol）、潘澤（Panzar）和威利格（Willig）用部分可加性（subadditivity，又譯為次可加性、劣可加性）重新定義了自然壟斷 。假設在某個行業中有X種不同產品，Y個生產廠商，其中任何一個企業可以生產任何一種或者多種產品。如果單一企業生產所有各種產品的成本小于多個企業分別生產這些產品的成本之和，該行業的成本就是部分可加的。如果在所有有關的產量上企業的成本都是部分可加的，該行業就是自然壟斷的。換言之，即使平均成本上升，只要單一企業生產所有產品的成本小于多個企業分別生產這些產品的成本之和，由單一企業壟斷市場的社會成本依然最小，該行業就是自然壟斷行業。平均成本下降是自然壟斷的充分條件，但不是必要條件。 新定義擴大了自然壟斷的范圍，它不僅包括傳統的自然壟斷即強自然壟斷，還包括了所謂的弱自然壟斷。
現代法學一般認為：自然壟斷是指由于市場的自然條件而產生的壟斷，經營這些部門如果進行競爭，則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。 法學上的自然壟斷概念不僅涵攝了經濟學上自然壟斷的內容，還突出了現代競爭法的精髓。這是社會進步的客觀反映。
〈二〉自然壟斷的理論基礎
經濟學理論基礎。西方自然壟斷理論從產生到發展大概經歷了規模經濟、范圍經濟和成本次可加性三個階段，它們各自解釋了自然壟斷出現和存在的原因。從總體上推進了社會對自然壟斷的認識。
第一、規模經濟。任何企業進行社會生產時，它總會面臨生產成本問題。如果企業的單位生產成本相對過高，則其必然會處于競爭的劣勢地位；如果企業的單位生產成本相對較低，則它就處于競爭的優勢地位。但是，企業的生產成本并不是固定不變的，除了技術等因素的作用即使在相同的條件下，企業的單位生產成本也可以隨著生產總產量的增加而趨于下降，原因在于當企業的總產品不斷擴大時，原先的固定成本被逐漸攤薄。這在固定成本投資較大的企業表現的尤為明顯。當長期平均總成本隨著產量的增加而降低時，規模經濟就出現了。當社會對某些行業的長期平均成本的降低速度與幅度提出要求時，這個行業往往就是自然壟斷。規模經濟很好地解釋了產品單一領域行業的自然壟斷。
第二、范圍經濟。在現實生活中，企業并不僅僅生產或提供單一的商品和服務，往往是多元化經營。如果由一個企業生產多種產品的成本低于幾個企業分別生產它們的成本，就表明存在著范圍經濟。由于單獨生產某一產品的企業的單位產品定價高于聯合生產的企業的相應單位產品定價，因此單獨生產的企業就會虧損，這些企業或者退出該生產領域或被兼并，這也會形成壟斷的局面。因此美國著名經濟學家薩繆爾森與諾德豪斯指出，有著范圍經濟（economies of scope）的產業也可產生自然壟斷。對此，我國的大部分學者是持相同的觀點。從理論上來講，范圍經濟很好地解釋了產品具有綜合性領域存在的自然壟斷。
第三、成本次可加性。這是產生自然壟斷新的基礎。1982年，美國著名經濟學家夏基（Sharkey）、鮑莫爾（Baumol）、潘澤（Panzar）與威利格（Willig）等人認為，即使規模經濟不存在，或即使平均成本上升，但只要單一企業供應整個市場的成本小于多個企業分別生產的成本之和，由單個企業壟斷市場的社會成本最小，該行業就仍然是自然壟斷行業。自然壟斷的定義或者最顯著的特征應該是其成本的劣加性（Subadditivity）。換句話講，就是平均成本下降是自然壟斷的充分條件，而不是必要條件。平均成本下降一定造成自然壟斷，但自然壟斷不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然壟斷。成本的次可加性理論的提出，掀起了上個世紀八十年代的自然壟斷理論的變革，從理論上進一步解釋了自然壟斷存在的根源。我國的學者對之基本持贊同和認可的態度。
法學理論基礎。經濟學主要從效率的角度解釋了自然壟斷產生與存在的根源，法學尤其是經濟法則從更為廣闊的視野進一步對自然壟斷作了深層次的思考，提出了自己的見解。
第一、社會本位的需求。雖然人具有個體的私利性，但也正是人個體的私立才使得國家與社會有著存在的必要。個人與國家、社會利益重心的轉移導致了法律本位的變化與發展。人的社會屬性決定了法律本位發展的最終方向。從國家本位到個人本位，再到社會本位的遷移，演繹了社會文明進步的脈絡。社會本位的潛在或者正式確立促使國家、個人與社會組織在作為或者不作為時，必須考慮社會整體的利益并作出相對的利益平衡決策。雖然自然壟斷存在的歷史覆蓋了所有本位的法律，我們必須客觀的承認自然壟斷是社會本位（包括潛在與顯現）在法律領域深層次作用的產物。
第二、競爭與壟斷的二重性。競爭是市場的靈魂，沒有競爭就沒有市場經濟。但過度的競爭可能帶來資源的浪費；壟斷雖然壓制和排斥競爭，損害民眾的福利，危及社會民主政治，但它也有積極的一面，如規模經濟等。競爭與壟斷的二重性必然要求社會對競爭和壟斷作出思辯性的規定，在反對壟斷同時也要建立合理的反壟斷法適用例外制度。
第三、現代經濟法價值決定。可持續發展的社會整體效益是現代經濟法的價值 ，它不僅含攝了經濟學的效率和生態學倫理學的可持續發展，而且將它們與現代法律本位和法律價值有機的融合為一體，使經濟法的價值呈現很明顯的現代化特征。在可持續發展的社會整體效益的價值的指引下，社會在考慮多方面綜合因素基礎上對自然壟斷做出了肯定性的評價，給予其合法的社會地位。
〈三〉自然壟斷的特征
一是效率主導性。從自然壟斷的經濟學理論基礎來看，無論是規模經濟還是范圍經濟或者是成本的次可加性，自然壟斷主導取決于經濟效率而不是其它因素。規模經濟意味著生產更多產品時固定成本被逐漸攤薄越來越小，范圍經濟意味著在追加生產相關新產品和服務時進行聯合生產要比單獨生產的成本低，成本次可加性則意味著獨家壟斷經營的總成本小于多家分散經營的成本之和。自然壟斷主導建立在效率目的基礎上并且保障效率的實現。
二是呈現網絡經濟特征。綜觀世界各國的自然壟斷存在的行業和產業，如供水、電力、煤氣、熱力供應、電信、鐵路、航空等。我們不難發現采取自然壟斷經營的產業一般具有網絡經濟的特征即依賴一定的產業網絡為市場提供商品和服務。如果離開這些產業網絡，企業所生產或者提供的商品和服務是無法流轉到社會消費領域。衡量這些產業網絡作用的最佳指標是網絡上的流量（交通、電力、通訊信號等），而網絡上的流量將隨網絡節點的幾何級數增加。網絡節點數量越多，邊際投資收益越大。
三是資產具有沉淀性與專用性。由于自然壟斷依賴于網絡經濟為整個市場提供產品和服務，因此企業在經營自然壟斷行業時，將要投入大量的資金進行基礎產業網絡的建設。這些產業網絡形成了大規模的固定資本，它們折舊時間長，變現能力差，從而導致了整個壟斷產業大量的資本沉淀。另外，由于基礎產業網絡占有的資產往往具有相應產業或者行業的專用性，所以資金一旦投入也就很難收回,所形成的企業資產也難以改為其他用途。
四是產品的日常性。供水、電力、煤氣、熱力供應、電信、鐵路、航空等壟斷行業，他們所提供的產品都是人們的日常生活必須品，具有日常性與必須性的特征。自然壟斷行業通過它們的網絡觸角將這些日常生活必須資料轉流到千家萬戶去以保持社會生活的穩定與有序。
目前我國社會上還普遍存在著對自然壟斷與行政壟斷、行政性壟斷認識模糊不清的問題。很多人將行政壟斷、行政性壟斷與自然壟斷混為一談。 這不僅影響國家相關政策的實施，而且嚴重影響了我國的產業改革。正如我們在前言部分闡明的觀點：中國的自然壟斷行業需要一場改革，但它必須是一場理性的改革。理性的前提是對事物有正確全面的認識。因此有必要在此指明自然壟斷與行政性壟斷、行政壟斷的區別所在。
自然壟斷與行政性壟斷的區別比較明顯，主要有：（1）產生的原因不同。自然壟斷的產生原因主要在于經濟效率或者效益，而行政性壟斷則是行政機關或者其授權的組織濫用行政權力所造成的；（2）法律性質不同。自然壟斷由于它存在相當的積極性，大多數國家在立法上給予其豁免肯定它的合法地位。行政性壟斷是我國經濟體制轉軌時期的特殊產物，其本質是借行政權力行市場行為，它違背了依法行政原則，因此是非法的；（3）影響不同。自然壟斷往往帶來效率經濟增加社會總體福利，而行政性壟斷則不僅容易導致行政腐敗的出現，更會造成市場競爭機制的扭曲。
由于自然壟斷與行政壟斷在形式上具有某些相似性，因此二者的區別并不是那么的直接明朗，但形式的某些相同并不能完全掩蓋他們的區別。自然壟斷與行政壟斷還是存在很多的區別，例如：（1）從概念上講，自然壟斷是由于市場的自然條件而產生的壟斷，經營這些部門如果進行競爭，則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂；行政壟斷，又稱國家壟斷，它是指國家從有利于國民經濟全局發展的目的出發，對某些部門和國有自然資源實行獨占。（2）從產生的主導因素上講，自然壟斷主要在于經濟效益；行政壟斷主要并不在于經濟效益而或在于安全如軍工業或在于對資源的控制需要如煙草行業等其它因素。（3）從經濟運行上看，自然壟斷往往要依賴一定的產業網絡才能正常進行；而行政性壟斷并不具有網絡經濟的特征，因此它可以采取多渠道輸送產品。（4）從產品的必須性上看，自然壟斷產業提供的為日常生活必須品，但從行政壟斷存在的領域所提供的物品絕大部分是非日常必須的。因此自然壟斷不等于行政壟斷，必須科學的加以區別二者。
〈四〉自然壟斷的認定標準與范圍
“那些行業是自然壟斷？”與“那些行業實行自然壟斷？”是兩個不同的問題。前者是關系到自然壟斷的判斷標準問題，它不僅具有對現實市場結構的實然判斷功能，更具有對自然壟斷范圍的應然判斷功能；后者則是自然壟斷存在的范圍問題，通常是應然的探討與分析。通過前面對自然壟斷的概念、理論基礎與特征的分析，我們對自然壟斷的判斷標準和產業范圍基本應該有了一定的認識與把握。
對于自然壟斷的判斷標準，筆者認為首先，該行業現成的市場結構為只有一個或者幾個提供相似或相同產品的賣者。換句話講，就是該行業的現行市場為壟斷或者寡頭的不完全競爭市場。其次，形成上述市場結構的主要根源在于經濟效率的優先考慮。第三，一個國家的法律對之必須持肯定的態度，包括明示和默示的肯定。通過與上述所例的標準對照，我們不難看出目前我國的自然壟斷行業主要集中在公共基礎設施領域，如供水、供電、煤氣、熱力供應、電信、交通運輸（包括鐵路、城市交通、海港、水運和機場）、環境衛生設施和排污系統、固體廢棄物的收集和處理系統等。
在考慮產業自然壟斷這個問題時，應注意以下兩點：
第一、自然壟斷具有發展性。自然壟斷的行業不是固定不變的，它是處于相對時間內不斷變革的狀態。根據自然壟斷存在的時間與變化速度來講，它可分為永久和暫時的自然壟斷兩種情形 。永久和暫時自然壟斷最重要的區別是，永久自然壟斷的長期平均成本（LRAC）隨產出增加連續地下降。無論市場需求多大，單個企業都能以最小的成本生產。暫時自然壟斷的長期平均成本（LRAC）下降到某一點時就變成固定不變。永久自然壟斷是一種少有的事情，暫時自然壟斷更為常見。影響自然壟斷發展的因素主要有兩個：一是市場需求，市場需求規模的迅速擴大有可能使單個企業的最佳生產規不能滿足市場的有效需求，從而使自然壟斷行業失去自然壟斷性；市場規模的長期萎縮也可以使原先為競爭性的市場變成為一個自然壟斷的行業。二是技術的進步，科學技術的突飛猛進發展，可以使得原來的某些自然壟斷行業失去了自然壟斷的特點；技術進步能夠擴大企業的最佳生產規模，使原本競爭性的領域產生自然壟斷性。
第二、并非自然壟斷行業的業務都是具有自然壟斷性。自然壟斷性的一個重要特點就是規模經濟。而產生規模經濟的一個重要原因就在于自然壟斷行業的網絡經濟特征。市場需求量越大,網絡供應系統所形成的龐大的固定成本就能越為廣泛地分散到每一單位產品上而產生規模經濟效益。因此,自然壟斷行業中的自然壟斷性業務主要集中在那些固定網絡性操作業務領域,如電力、城市暖氣、煤氣和自來水供應產業中的線路、管道等輸送網絡業務,電信產業中的有線通信網絡業務和鐵路運輸中的鐵軌網絡業務等。其他領域的業務則可以歸為非自然壟斷性業務。可以合理的引進市場競爭機制。如我國目前的電力改革——廠網分開，將電力行業的發電業務劃歸為自然壟斷行業的可競爭性業務，不同的發電公司可以相互競爭發電上網。針對自然壟斷行業中業務的壟斷性與可競爭性的不同特點,政府可以有區分地實行不同的管制政策,這樣不但保證了自然壟斷的規模經濟效益，同時也兼顧了市場競爭機制在自然壟斷行業中應有的作用,實現競爭活力與規模經濟相兼容的有效競爭,提高這些行業的經營效率。
二、自然壟斷行業的改革
〈一〉改革的指導思想。
針對社會很高的改革呼聲，目前，我國政府已經著手對一些自然壟斷的行業進行改革，有的已經基本改革完畢如電信；有的正在緊張的策劃當中如鐵路。從改革的內容上來看，改革所采取的方法基本上是分拆。這一點不得不應該引起人們的注意與思考：自然壟斷行業的改革出路就只有分拆嗎？綜合考察世界各國對自然壟斷行業的改革方法，我們不難得出答案是否定的。從自然壟斷產生的根源角度來看，單純的分拆是行不通的。而且中國的自然壟斷行業一般是我國國民經濟的命脈，事關國計民生，所以對自然壟斷產業的改革應該慎重研究，謹慎進行。對自然壟斷行業的改革應該堅持以下幾個指導思想和基本原則。
第一、實事求是對癥下藥。改革的途徑與方式是多種多樣的，究竟采取何種改革措施關鍵要取決于當前需要改革的對象存在那些問題。改革者應通過科學的研究來分析與發現問題的癥結所在，然后對癥下藥采取合理有效的措施進行，切不可采取一刀切的做法。應該承認，目前我國的自然壟斷行業確實存在問題，需要通過改革來加以解決和完善。但從我國自然壟斷存在的主要問題來看，問題并不在于自然壟斷行業的自然壟斷而關鍵在于產業的管理制度問題尤其是由政企不分所引發的問題。因此改革的重點在于對壟斷企業的相關管理制度的改革，而不是簡單的進行分拆。簡單的分拆并不能解決自然壟斷存在的問題，最多只是改變了不完全競爭市場的類型而已。石油石化行業的改革結果就明顯地驗證了這一點。石油石化行業分拆重組后表面上是三足鼎立，但卻不是在同一市場上引入三家競爭者，加上政府定價、進口限制以及對經理層的激勵與約束機制不健全等，分拆并沒有帶來有效競爭和效率的提高，下游產業和消費者也沒有從中受益。所以，我們應該理性的采取改革措施。
第二、效率優先兼顧公平原則。我國還是個發展中國家，發展經濟仍然是我國的第一頭等大事。當經濟增長成為一種主導的需要時，效率應被優先考慮 ，同時也采取合理措施兼顧社會公平。自然壟斷行業一般具有明顯的網絡經濟的特征，它通過相應的產業網絡為社會提供產品和服務。按照麥特卡爾夫定律(Metcalfelaw)，網絡價值等于網絡節點數的平方，網絡效益隨著網絡用戶的增加而呈指數增長。因此，自然壟斷產業首先要求通過對市場的壟斷來飽和自己網絡空間以實現產業長期成本的下降；其次是通過生產與產業網絡相關的產品減少社會交易成本達到范圍經濟效益。正是自然壟斷行業的這些特征與屬性往往要求它全程全網聯合作業和統一兼容性，保持壟斷結構。產業組織芝加哥學派早已指出：如果市場上競爭者過多，不利于規模經濟的利用或者經濟效益的提高，就應允許通過競爭、兼并拉推動市場集中。 現代產業組織理論所倡導的效率標準進一步促使社會對壟斷有了新的認識：壟斷未必反競爭，而可能是高效的結果，只要壟斷主體不濫用壟斷地位，社會就應該尊重它的既有地位。這一觀點不僅首先肯定了效率，同時也兼顧了社會公平，對我國的產業改革具有很現實和重大的啟發意義。如果我們忽視經濟發展規律，人為的干涉合理的經濟運行，那必將遭到自然經濟規律的懲罰。不僅可能導致消費者福利的減少，也可能使得自然壟斷行業處于虧損甚至破產的境地，產生巨大的社會無謂損失，影響社會的正常發展。美國電信產業改革就是很好的一例。
第三、國際競爭原則。隨著全球化的不斷發展與進步，一個國家的企業所面臨的競爭并不再僅僅局限在本國范圍內，而逐步擴大到世界范圍內即國際市場的競爭。正是在這一歷史的背景下，上個世紀八十年代掀起了一場企業兼并的浪潮，各國紛紛通過企業合并來打造經濟航空母艦以提高國際競爭力。這看起來似乎與單個國家的反壟斷法的發展趨勢不太協調，其實它是市場競爭背景變化的必然結果。我國已經加入WTO并承諾市場對外開放，中國的企業必將面臨一場競爭的風暴。與西方發達國家的企業相比，客觀而言，目前我國的企業規模還是很小的，并不足以抵抗外國大企業的市場競爭。國際背景的變化所要求我們做的是合并企業與改善企業管理制度而不是簡單分拆。對自然壟斷行業的分拆式改革只是考慮國內市場的情況，而沒有考慮國內市場國際化的情景。這是與社會現實的客觀發展需求是不相稱的。我國自然壟斷行業分拆式的改革所帶來的并不是國內有效的市場競爭而是國外企業在中國市場上的壟斷。
〈二〉改革現狀概述
上個世紀九十年代中國聯合通信有限公司的成立，標志著中國對傳統的自然壟斷產業的改革開始拉開了序幕，到目前為止，石化、電信、電力、民航、鐵路、郵政都不同程度地進行了改革。經過分拆重組，除了石化、郵政、鐵路行業外，我國電信、民航運輸、電力等自然壟斷行業在形式上都初步實現了政企分開，建立了多家市場主體相互競爭的企業運營體制。
電信業：經過2001年12月的重組之后，在中國基礎電信業務市場，已有中國電信、中國網通、中國聯通、中國移動、中國鐵通、中國衛星通信等6家主要電信公司，并在各自的業務領域內與其他經營同類業務的公司展開競爭。在增值電信及互聯網相關業務領域，一個更加開放的競爭格局已經出現。中國電信、中國聯通和中國網通已分別建立了4個經營性互聯網，教育、科研部門和軍隊還分別建立了3個非經營性互聯網。獲準經營互聯網信息服務的單位(ISP)已有300多家，互聯網信息內容提供商(ICP)有1000多家。在電話網上提供無線尋呼和增值電信服務的企業超過2500多家。
民航業：目前我國共有23家民航公司，規模較大的有十家，它們為中國國際航空公司、南方航空公司、東方航空公司、中國西南航空公司、中國北方航空公司、中國西北航空公司、云南航空公司、烏魯木齊管理局、上海航空公司和海南航空公司，其中中國國際航空公司最大；其余的的13家規模都比較小，其中山西航空公司規模最小。
電力業：根據廠網分開的改革思路，目前我國電力市場結構大概為：2家電網公司，4家輔業集團公司和5家發電集團公司。其中，兩家電網公司是國家電網公司、中國南方電網有限責任公司；4家輔業集團公司是中國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設集團公司和中國葛洲壩集團公司；5家發電集團公司是中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司和中國電力投資集團公司。
〈三〉改革總體評價
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