[ 丁茂中 ]——(2004-11-22) / 已閱34702次
目前，雖然我國的改革取得了一定的成果，但改革形勢并不令人樂觀。在這場自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革中還存在很多重大的問題等待我們?nèi)ソ鉀Q：
第一、改革思維模式過于單一化。改革的方法是多種多樣的，改革者應(yīng)該結(jié)合社會具體情況對改革對象采取合適的改革措施以取得理想的改革效果。考察我國目前對傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革所采取的措施，主要是分拆包括橫向分拆、縱向分拆和縱橫分拆。對電信、電力采取的是橫縱雙向分拆。這雖然從理論上講可以造成競爭，但從改革后所形成的實(shí)際局面來看，這種分拆或者是稍微改變了不完全競爭市場的類型而已即將獨(dú)占變?yōu)楣杨^競爭（將綜合壟斷改為專業(yè)壟斷或者將全國壟斷改為地域壟斷）或者造成了行政性分割和集團(tuán)分立使某些行業(yè)如航空航天工業(yè)的整體性受到破壞，改革并未取得應(yīng)有的效果。造成這樣局面的關(guān)鍵問題在于改革思維模式僵化。我國目前對自然壟斷行業(yè)的改革所采取的方法主要是借鑒了在此之前的軍工、有色金屬等特殊行業(yè)的改革思路。客觀地講，目前我們進(jìn)行改革的自然壟斷行業(yè)與軍工、有色金屬等特殊行業(yè)還是存在很大的區(qū)別的。改革對象的差異決定了改革方法的不完全相同。所以我們并非一定采取分拆的方法對有關(guān)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行改革。從自然壟斷行業(yè)的根本特征與其所將面臨的競爭環(huán)境來看，維持原有產(chǎn)業(yè)壟斷地位但對企業(yè)經(jīng)營機(jī)制進(jìn)行現(xiàn)代化改造為上上之策。但如果某些自然壟斷行業(yè)確實(shí)需要分拆，那么對之采取分拆方法也是未可厚非的。
第二、改革后產(chǎn)權(quán)仍然單一。在改革之前，我國自然壟斷行業(yè)的所有業(yè)務(wù)包括相關(guān)的可競爭性業(yè)務(wù)均由國家壟斷經(jīng)營，所以導(dǎo)致了自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)的單一化。改革后的自然壟斷行業(yè)中具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的主體基本為國有性質(zhì)，民間性的資本很少。這影響了有效的市場競爭機(jī)制的完善。對于改革后自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)單一局面，這固然與自然壟斷行業(yè)資本的大規(guī)模性有關(guān)，但并不排除其他因素的影響例如進(jìn)入壁壘。根據(jù)《民航法》規(guī)定，設(shè)立航空公司應(yīng)當(dāng)具備符合國家規(guī)定的適應(yīng)保證飛行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得執(zhí)照的航空人員、有不少于國務(wù)院規(guī)定的最低限額的注冊資本和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。這從資金規(guī)模、技術(shù)水平等方面對企業(yè)進(jìn)入形成了一定的壁壘。除了資金和技術(shù)的要求，阻礙航空公司進(jìn)入的最主要的壁壘是航空公司的行政審批。我國《民航法》規(guī)定，設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國家民航總局申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證，并依法辦理工商登記。我國現(xiàn)有30余家航空公司均是在1984年至1996年批準(zhǔn)設(shè)立的，但自1996年迄今中國郵政航空有限公司成立以來，民航總局沒有批準(zhǔn)新的航空公司設(shè)立，這表明我國航空運(yùn)輸業(yè)企業(yè)進(jìn)入較高的進(jìn)入壁壘。
第三、法人結(jié)構(gòu)治理改革嚴(yán)重滯后。與對自然壟斷行業(yè)改革所采取措施的嚴(yán)厲程度和所涉及的廣泛程度相比，對相關(guān)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的改革還不到位。改革后自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營者在其法人治理結(jié)構(gòu)上仍然存在很多的傳統(tǒng)問題，如行政上的超強(qiáng)控制和產(chǎn)權(quán)上的超弱控制 、董事長超強(qiáng)控制、股東缺位、三會失衡、激勵與約束機(jī)制不健全等。這嚴(yán)重影響了我國自然壟斷行業(yè)改革的效果。如果我們對自然壟斷行業(yè)的改革僅僅停留在分拆上而不能夠及時深入地對相關(guān)的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行匹配改革，那么改革的結(jié)果很可能是治標(biāo)不治本或者導(dǎo)致我國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)被外來的競爭這所吞噬。這是誰都不愿意看到的結(jié)局。所以，無論我們對自然壟斷行業(yè)采取那些改革方法與措施，必須及時的進(jìn)行相應(yīng)的企業(yè)經(jīng)營機(jī)制建設(shè)，保證改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與完善。
第四、政府管理滯后。雖然我國早已開始推進(jìn)“政企分開”的改革工作，但到目前為止，政企分開的明朗度還比較低，導(dǎo)致了政府職能缺位與越位嚴(yán)重并存。這在傳統(tǒng)上由政府經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)中表現(xiàn)的尤為明顯。例如政府對自然壟斷企業(yè)人事權(quán)的過多干預(yù)和產(chǎn)權(quán)的照顧。既然改革的目的在于塑造一批自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場中獨(dú)立的市場主體，那么政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)改革同時應(yīng)及時轉(zhuǎn)換自己的角色，實(shí)行政企分開、政資分開、政監(jiān)分開，做好對自然壟斷行業(yè)壟斷性業(yè)務(wù)的劃分、產(chǎn)業(yè)建設(shè)的規(guī)劃、市場準(zhǔn)入、市場管理等本職工作。
第五、相關(guān)配套立法嚴(yán)重滯后。雖然改革往往具有先行性使得相配套的法律產(chǎn)生顯得相對滯后，但與西方發(fā)達(dá)國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)改革的立法速度相比，我國的滯后程度比較嚴(yán)重。目前我國不僅沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)法，而且也沒有專門的對壟斷行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的法律法規(guī)，這極大地影響了我國產(chǎn)業(yè)改革的效果與進(jìn)度。例如電力行業(yè)因缺乏“競價上網(wǎng)”的制度，各發(fā)電公司之間難以在短期內(nèi)開展競爭。因此，立法成為迫在眉睫的大事。我們應(yīng)盡快出臺《反壟斷法》、《國家能源監(jiān)管委員會法》或其他行業(yè)的監(jiān)管委員會法、《石油法》、《天然氣法》、《電信法》、《地方公用事業(yè)監(jiān)管法》等并加快對《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等法律的修改工作，以適應(yīng)現(xiàn)代監(jiān)管的需要。
三、自然壟斷的法律規(guī)制制度
無論自然壟斷行業(yè)如何改革，他們都將受到法律的規(guī)制。這不僅是由自然壟斷行業(yè)的特殊地位所決定的，同時也是法治的必然要求。通過對世界各國對自然壟斷行業(yè)的立法內(nèi)容的考察，筆者認(rèn)為我們應(yīng)建立含蓋以下基本內(nèi)容的法律制度來規(guī)制自然壟斷行業(yè)，使其進(jìn)入良性的運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展?fàn)顟B(tài)，促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展與社會穩(wěn)定。
〈一〉管理主體的法律制度
由于自然壟斷行業(yè)涉及領(lǐng)域的廣泛性和利益的多方面性，因此對自然壟斷行業(yè)依法進(jìn)行管理的主體就不可能單一化。從維護(hù)和保證自然壟斷行業(yè)健康發(fā)展所需要的資源的角度來看，筆者認(rèn)為自然壟斷行業(yè)的管理主體主要涉及到反壟斷主管機(jī)關(guān)、產(chǎn)業(yè)主管者、，其他的有關(guān)政府職能部門如反不正當(dāng)競爭機(jī)關(guān)、價格部門等則在各自的權(quán)限范圍依法履行相應(yīng)的管理職責(zé)，配合前面主要的自然壟斷產(chǎn)業(yè)主管者做好對自然壟斷行業(yè)的管理工作。
反壟斷主管機(jī)關(guān)。我國目前正在緊鑼密鼓地制定《中華人民共和國反壟斷法》。對于反壟斷的管理機(jī)關(guān)設(shè)置問題，草案提供了四種選擇方案。不管立法最終采取何種方案，我們這里暫時籠統(tǒng)的稱之為反壟斷主管機(jī)關(guān)。由于自然壟斷行業(yè)涉及到壟斷判斷與豁免的問題，因此反壟斷主管機(jī)關(guān)是對自然壟斷行業(yè)依法進(jìn)行管理重要主體之一。根據(jù)草案中反壟斷主管機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和對自然壟斷進(jìn)行管理的需要，反壟斷主管機(jī)關(guān)在對自然壟斷行業(yè)進(jìn)行規(guī)制時主要行使下列職權(quán)與職責(zé)：（1）制定自然壟斷政策及規(guī)章。雖然《反壟斷法》對壟斷問題作了基本的規(guī)定，但具體的問題還要通過相關(guān)的規(guī)章制度來細(xì)化以保證可操作性。（2）會同產(chǎn)業(yè)相關(guān)管理部門進(jìn)行自然壟斷行業(yè)的劃分。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)基本上不存在競爭，其利潤也是基本相對穩(wěn)定或者高額。因此，很多邊緣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者通過各種途徑試圖將自己劃歸為自然壟斷行業(yè)。正真意義上的自然壟斷行業(yè)不僅關(guān)系到社會效率問題，而且對社會日常生活的穩(wěn)定有著重大的影響，如果不做好事先相關(guān)的劃分工作，則有可能引發(fā)產(chǎn)業(yè)爭取自然壟斷這一產(chǎn)業(yè)法律屬性的蜂擁混戰(zhàn)，影響我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革與社會穩(wěn)定發(fā)展。我國臺灣地區(qū)的《公平交易法》規(guī)定 ：獨(dú)占事業(yè)，由中央主管機(jī)關(guān)定期公告。這種法律安排很值得我們借簽。（3）會同產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門進(jìn)行自然壟斷行業(yè)競爭業(yè)務(wù)與非競爭業(yè)務(wù)的劃分。自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)并非全部具有不可競爭性，有的業(yè)務(wù)隨著各種因素的變化與影響也是可以開展合理規(guī)模的競爭，因此，反壟斷主管機(jī)關(guān)應(yīng)該會同相關(guān)的產(chǎn)業(yè)主管部門做好劃分工作。這不僅有利于促進(jìn)自然壟斷行業(yè)競爭與壟斷的合理結(jié)合實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)效益的最大化，也可以使得反壟斷主管機(jī)關(guān)能夠很好的監(jiān)管自然壟斷行業(yè)中企業(yè)在非壟斷業(yè)務(wù)中的競爭行為。（4）依法處理自然壟斷行業(yè)壟斷的豁免與豁免撤消事項(xiàng)。我國的《反壟斷法》草案第十一條規(guī)定，經(jīng)營者有下列情形之一，且對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公共利益的益處大于對競爭造成的損害，經(jīng)商務(wù)部反壟斷主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以豁免第八條規(guī)定... ...(五)其他有可能排除或者限制競爭，但有利于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公共利益的協(xié)議、決定；第十五條規(guī)定， 協(xié)議、決定取得豁免后，有下列情形之一的，商務(wù)部反壟斷主管部門可以撤銷豁免、變更豁免條件，并責(zé)令經(jīng)營者停止或者改正其行為：（一）經(jīng)濟(jì)情勢發(fā)生重大變更的；（二）豁免事由消滅的；（三）經(jīng)營者違反了豁免決定附加條件的；（四）豁免決定是基于經(jīng)營者提供的虛假信息作出的；（五）經(jīng)營者濫用豁免的。如出現(xiàn)（三）、（四）、（五）項(xiàng)情形，撤銷豁免的決定具有溯及力。（5）依法受理舉報并展開調(diào)查； （6）受理有關(guān)自然壟斷的糾紛案件； （7）其他必要事項(xiàng)。
產(chǎn)業(yè)主管部門。自然壟斷存在幾個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各自的產(chǎn)業(yè)主管部門有權(quán)依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行管理。一般而言，產(chǎn)業(yè)主管部門的管理范圍主要集中在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)組織方面。因此作為自然壟斷行業(yè)管理者，他們的主要職權(quán)與職責(zé)有：（1）依法制定本產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)或者相關(guān)政策。 （2）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與協(xié)調(diào)。由于自然壟斷行業(yè)不僅投資規(guī)模大，而且往往占用很大的自然資源。因此進(jìn)行科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與協(xié)調(diào)很重要，如果不合理地提前規(guī)劃與安排，則很容易造成惡性競爭。例如，在珠江三角洲，有五個新完工或正在施工的新機(jī)場，相互之間的距離均不到200公里。距離它們不遠(yuǎn)處還有一個投資巨大并剛剛建成的香港新機(jī)場。國際航班將只在它們五個之中的一個降落，大部分國內(nèi)航班也只希望在這同一機(jī)場與國際航班相接。結(jié)果，五個機(jī)場中將有四個不能得到充分利用，致使本來可以有更多用途的人力、物力和財力資源被浪費(fèi)。因此必須做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃工作，保證產(chǎn)業(yè)有效的建設(shè)與發(fā)展，避免資源的浪費(fèi)與濫用。（3）市場準(zhǔn)入。自然壟斷行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，依據(jù)法定的條件與程序做好自然壟斷市場進(jìn)入工作，如確定必要項(xiàng)目后通過招標(biāo)安排有關(guān)獨(dú)立的企業(yè)法人進(jìn)行營運(yùn)。（4）組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自然壟斷行業(yè)不僅關(guān)系到“民生”，更關(guān)系到“國計”。自然壟斷行業(yè)的發(fā)展水平尤其是技術(shù)的發(fā)展水平?jīng)Q定自然壟斷行業(yè)中企業(yè)的國際競爭地位，所以，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)部門應(yīng)積極采取各種措施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平不斷提高，為社會提供更好的產(chǎn)品與服務(wù)，增強(qiáng)壟斷企業(yè)的對外競爭能力。
〈二〉管理方式的法律制度
由于自然壟斷行業(yè)對日常生活具有舉足輕重的影響，因此在較早時期,各國對自然壟斷行業(yè)多采取國有化的辦法并將其置于政府的嚴(yán)格管制之下。管制方式主要是進(jìn)入管制和價格管制。由于政府管制措施的失靈以及技術(shù)發(fā)展等因素地作用，自上個世紀(jì)70年代中期以來，西方國家開始了一場聲勢浩大的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革，逐步趨于放松管制并適當(dāng)?shù)囊M(jìn)競爭。單一化的投資格局被打破，自然壟斷行業(yè)經(jīng)營呈現(xiàn)多元化格局。與此相適應(yīng)，自然壟斷行業(yè)管制方式也發(fā)生了巨大的變化。管制手段趨于多元化與更為科學(xué)化。
雖然社會發(fā)展的總體趨勢要求放松對自然壟斷行業(yè)的管制，但對自然壟斷行業(yè)的放松管制并不是盲目地，更不是簡單地等同于分拆。一個國家對其自然壟斷行業(yè)是否需要放松規(guī)制、何時開始放松規(guī)制、放松規(guī)制的范圍、放松歸置的方式等必須作出審慎性的考慮并依據(jù)具體情況采取合理的放松措施與管制手段。筆者并不完全贊同我國目前對自然壟斷行業(yè)采取的改革模式。思考中國目前的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革動因與改革模式，不難發(fā)現(xiàn)一方面是由社會發(fā)展的客觀需要所引發(fā)和導(dǎo)致地，同時也有存在很大部分認(rèn)識上錯誤的作用與影響。反思中國自然壟斷行業(yè)過去出現(xiàn)的諸多問題，我們認(rèn)為引發(fā)問題產(chǎn)生的根源并不主要在于自然壟斷而在于對采取自然壟斷經(jīng)營的行業(yè)管制手段與方式上存在缺陷。過去，我國對自然壟斷行業(yè)主要采取進(jìn)入管制與價格管制。在進(jìn)入管制上，主要依靠行政權(quán)力阻礙非國有資本的進(jìn)入。這不僅造成了投資的單一化使得自然壟斷產(chǎn)業(yè)缺乏強(qiáng)勁的資本支持，也導(dǎo)致了在缺乏有效健全的激勵機(jī)制下自然壟斷行業(yè)效率低下；在價格管制上，雖然建立了價格聽證制度，由政府代表、消費(fèi)者代表、生產(chǎn)者代表共同商討自然壟斷行業(yè)價格的決定，但由于政府代表、消費(fèi)者代表和生產(chǎn)者代表實(shí)質(zhì)地位的不平等和價格聽證制度存在缺陷，導(dǎo)致很難達(dá)成社會合意的價格。正是我國過去對自然壟斷行業(yè)的管制方式上存在的缺陷導(dǎo)致了自然壟斷產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了眾多的問題，使得社會大眾誤認(rèn)為問題的根源在于自然壟斷，從而引發(fā)了社會強(qiáng)烈要求分拆自然壟斷行業(yè)的改革呼聲。中國自然壟斷行業(yè)確實(shí)需要改革，但改革內(nèi)容并不是簡單的分拆。自然壟斷的基礎(chǔ)理論和特征決定了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的非可分拆性，如果忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律盲目的進(jìn)行改革，那么我們所能得到的將是懲罰。中國的自然壟斷行業(yè)的改革重點(diǎn)和出路在于管制手段上的改革
考察世界其他國家對自然壟斷行業(yè)所采取的管制方法，結(jié)合我國具體的國情，筆者認(rèn)為：我們應(yīng)建立健全以下三個大的方面的法律制度。
第一、進(jìn)入管制法律制度。無論自然壟斷行業(yè)如何改革，對之加以進(jìn)入管制是完全必要的，但是管制必須符合科學(xué)。我們這里所謂的進(jìn)入管制與我國以前采取的那種做法有所不同。它有兩個層次：一是對資本性質(zhì)的管制。法律原則上允許不同性質(zhì)的資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。例如不僅允許國有資本參與電網(wǎng)的運(yùn)營，也允許民間性質(zhì)的資本參與電網(wǎng)行業(yè)的運(yùn)營。這不僅僅有利于改變投資單一化的局面拓寬自然壟斷產(chǎn)業(yè)投資資金的來源，更有利于相關(guān)激勵機(jī)制的功能發(fā)揮。但不同性質(zhì)的資本最終必須融匯到獨(dú)占或者寡頭的企業(yè)形態(tài)之中，這是由自然壟斷行業(yè)效率要求。但是由于某些自然壟斷行業(yè)同等地涉及國家安全或者稀缺資源，為了兼顧效益與安全等因素，民間性質(zhì)的資本進(jìn)入要受到完全的禁止或者份額的限制。這一般僅僅局限在自然壟斷行業(yè)的非競爭領(lǐng)域范圍內(nèi)；二是市場經(jīng)營者進(jìn)入的管制。自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)可以分為兩大塊即非競爭性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)。對于自然壟斷行業(yè)的非競爭業(yè)務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制，不允許市場主體（包括國有企業(yè)與一般企業(yè)）的隨便進(jìn)入。管制部門依據(jù)合法合理的條件通過法定的程序確定產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者，并實(shí)行獨(dú)占或者寡頭經(jīng)營；對于自然壟斷行業(yè)的可競爭業(yè)務(wù)，根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展需要合理準(zhǔn)確的允許一定數(shù)量的市場主體（包括國有企業(yè)與一般企業(yè)）進(jìn)入?yún)⑴c競爭，形成相對規(guī)模的市場競爭。上述的進(jìn)入管制方法，不僅充分考慮了自然壟斷行業(yè)的本質(zhì)屬性與要求，同時也合理的兼顧了市場競爭的作用，相對來講較為科學(xué)。
第二、價格管制法律制度。建立完善的定價機(jī)制是規(guī)制自然壟斷行業(yè)的有益之舉。雖然我國《價格法》規(guī)定了價格聽證制度，但并不完善。這主要表現(xiàn)為：一是定價實(shí)體的缺位相對政府嚴(yán)格的價格管制而言，我國的自然壟斷企業(yè)只有價格建議權(quán)，而沒有價格決定權(quán)，這是不合理的 。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，自然壟斷行業(yè)可以分為強(qiáng)自然壟斷行業(yè)和弱自然壟斷行業(yè)。強(qiáng)自然壟斷行業(yè)存在產(chǎn)品定價兩難的選擇，按照一般產(chǎn)品定價原則，一方面，為了維持企業(yè)良好的財務(wù)狀況和可持續(xù)經(jīng)營，產(chǎn)品定價不能低于平均成本；另一方面，根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，只有當(dāng)價格等于邊際成本時社會的總福利才會達(dá)到最大。企業(yè)的邊際成本一般高于其平均成本，上述兩條定價原則可以同時滿足。但是強(qiáng)自然壟斷行業(yè)的邊際成本低于平均成本，這兩條原則不可能同時滿足。弱自然壟斷行業(yè)不存在定價兩難的問題。由于自然壟斷行業(yè)存在的定價兩難問題，因此自然壟斷企業(yè)有權(quán)利根據(jù)合理的條件與具體的環(huán)境進(jìn)行產(chǎn)品或者服務(wù)的定價，但企業(yè)的定價必須合理公平，不得濫用優(yōu)勢地位損害消費(fèi)者的利益。二是價格管制混亂。目前我國對自然壟斷行業(yè)的價格管制權(quán)分散于各個不同部門之中，表現(xiàn)出行業(yè)價格制訂時的非統(tǒng)一性和部門性。各部門在決定自然壟斷價格時，不可避免地顧及部門利益；由于價格管制機(jī)關(guān)的多元化，經(jīng)常造成價格監(jiān)管不到位，導(dǎo)致各自然壟斷企業(yè)的價外加價或價外收費(fèi)現(xiàn)象相對突出。三是價格決策程序缺乏科學(xué)。國家計委在2001年7月頒布了《政府價格決策聽證暫行辦法》。聽證辦法規(guī)定，價格決策部門應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會提出的意見，聽證會代表多數(shù)不同意定價方案或有較大分歧，價格決策部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)申請人調(diào)整方案，或由價格主管部門再次組織聽證。然而，聽證辦法對于聽證會代表尤其是消費(fèi)者代表不同意定價方案，法律規(guī)定最終的定奪權(quán)仍在價格決策部門，這極可能在事實(shí)層面中形成壟斷價格，難以真正落實(shí)民主化和科學(xué)化。針對上面我國價格管制制度中存在的問題，我們應(yīng)積極采取法律措施進(jìn)行完善，建立更為科學(xué)的價格制度。措施之一是建立價格委員會制，即由價格管制者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者按一定比例派出代表，由他們在充分對話中逐步消除彼此之間的利益碰撞與沖突，最終確定三方均能接受的合意價格政策。措施二是集中對自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品或者服務(wù)的定價權(quán)限，在物價部門設(shè)立自然壟斷行業(yè)價格管制機(jī)構(gòu)。措施之三是在定價決策制度中引入行政訴訟機(jī)制，允許有關(guān)主體對侵犯自己合理定價權(quán)利的行政主體提起形狀訴訟。
第三、激勵機(jī)制法律制度。
競爭是市場的靈魂，它是相對最完善的社會激勵機(jī)制。但由于其具有雙重性導(dǎo)致了它的適用具有不完全性，自然壟斷的存在就是其表現(xiàn)之一。自然壟斷行業(yè)為了實(shí)現(xiàn)資源效益的最大化往往實(shí)行獨(dú)占或者寡頭，相對一般的市場而言，極其缺乏競爭。也正是因?yàn)樽匀粔艛嘈袠I(yè)缺乏普遍性的競爭機(jī)制使得自然壟斷行業(yè)更需要其他類型的激勵機(jī)制。
對于自然壟斷行業(yè)可采取的激勵機(jī)制，筆者認(rèn)為應(yīng)模仿《中華人民共和國中央銀行法》對央行的貨幣政策工具規(guī)定采取例舉主義。可以供自然壟斷行業(yè)管理機(jī)關(guān)采取的激勵機(jī)制主要有：
1、最高價格限制管制（Price cap regulation）。最高價格限制管制就是規(guī)定了企業(yè)提供單位產(chǎn)品或者服務(wù)時可以收取的最高價格。它表面上看是一種管制措施而非激勵機(jī)制，其實(shí)，如果當(dāng)規(guī)定的最高價格合理時，它也是一種有效的激勵機(jī)制。出于對利潤的追逐，自然壟斷企業(yè)會采取各種可行的措施來降低成本以在既定的定價范圍內(nèi)獲得最多的收益。價格上限規(guī)制是激勵性規(guī)制方式中應(yīng)用最廣泛的一種,英國最早于1984年將價格上限規(guī)制運(yùn)用于電信業(yè),并以此為開端,在煤氣、自來水、電力、航空等自然壟斷行業(yè)中廣泛加以運(yùn)用。
2、社會契約制（social contract）。社會契約制是指管制當(dāng)局與被管制者之間在修訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購電力價格、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的更好的成績將給予獎勵，否則將給予懲罰。這種機(jī)制具有硬性的激勵功效。
3、特許投標(biāo)制度（franchise bidding）。特許投標(biāo)制度就是政府將給予企業(yè)的事業(yè)特許權(quán)限制在一定的時期內(nèi)，在特許期結(jié)束后再通過競爭投標(biāo)制來重新確定企業(yè)特許權(quán)。企業(yè)要想再獲取事業(yè)特許權(quán)限，則在經(jīng)營中必須做好產(chǎn)品的質(zhì)量、服務(wù)、價格等方面的供應(yīng)。
4、區(qū)域間競爭（yardstick competition）。區(qū)域間競爭主要是將受管制的全國性壟斷企業(yè)分為幾個地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內(nèi)部的效率。這種激勵機(jī)制適合寡頭經(jīng)營的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。
〈三〉監(jiān)督法律制度
監(jiān)督是社會管理系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，對社會的發(fā)展變化起著控制的作用。自然壟斷行業(yè)歷來是多事之秋的領(lǐng)域，如果沒有健全法律監(jiān)督制度對其加以監(jiān)督管理，難以避免出現(xiàn)很多問題。對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)督管理主要包含三個方面：一是法定的管理機(jī)關(guān)對自然壟斷行業(yè)經(jīng)營者；二是社會對自然壟斷行業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督；三是社會對法定管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督。對于監(jiān)督的第一方面，我們在前面已經(jīng)基本闡述過就不再贅述。下面重點(diǎn)論述社會對自然壟斷行業(yè)經(jīng)營者和法定管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督。
社會對自然壟斷行業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五章專門規(guī)定了消費(fèi)者組織和其職能，目的就是建立對經(jīng)營者的社會監(jiān)督機(jī)制。自然壟斷行業(yè)由于其獨(dú)特的地位更加需要社會監(jiān)督。無論自然壟斷行業(yè)經(jīng)營何種業(yè)務(wù)，其本質(zhì)上仍然是生產(chǎn)者。消費(fèi)者有權(quán)依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的和其他相關(guān)法律規(guī)定的權(quán)利對它們進(jìn)行消費(fèi)監(jiān)督。在現(xiàn)實(shí)生活中，自然壟斷行業(yè)侵犯消費(fèi)者的權(quán)益事件屢屢發(fā)生。例如中央電視臺報道，貴州省納雍縣自來水公司利用安裝水表到戶、抄表到戶的機(jī)會，收取高額水表安裝費(fèi)并提高自來水收費(fèi)，引起居民強(qiáng)烈不滿。該公司要求各家各戶無論是否已經(jīng)安裝了水表，均需繳納100余元購買或者更換指定廠家生產(chǎn)的水表，而水表在當(dāng)?shù)厥蹆r為28元。大面積安裝水表之前，每戶水費(fèi)限額10元，之后該公司制訂了如下的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：三口或者三口以下的家庭每月最低繳納水費(fèi)12元，超過三口每口增加3元，有衛(wèi)生間和洗澡間的家庭每月最低繳納22元。該公司的行為不但侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重違反了《價格法》。我國正在制定的《反壟斷法》對類似的行為也作了規(guī)定如“公用企業(yè)或者其他依法具有市場支配地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排除或限制其他經(jīng)營者的公平競爭”、“具有市場支配地位的經(jīng)營者不得在一定時期內(nèi)以過高的價格銷售其產(chǎn)品”等。消費(fèi)者可以依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定采取措施保護(hù)自己的合法權(quán)益并通過消費(fèi)者組織、大眾傳媒等加強(qiáng)對自然壟斷行業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督
社會對法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。市場會失靈，政府也會失靈。政府失靈的根源之一就是尋租。由于我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)和特定的人文環(huán)境，官商現(xiàn)象在還比較普遍與嚴(yán)重。在局部或者個人利益的驅(qū)動下，一些監(jiān)管部門和個人逆法倒施助紂為虐。這不僅嚴(yán)重違背了依法行政的基本原則，更是嚴(yán)重影響了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定。因此必須加大對賦有監(jiān)督職責(zé)管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督。社會對賦有法定監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督可采取的方法和途徑有：一批評建議。社會團(tuán)體和個人可以通過新聞報刊、來信來訪、座談、討論會等形式對監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管工作提出批評意見或者建設(shè)性的建議；二申訴。申訴可以向有關(guān)國家機(jī)關(guān)或者上級機(jī)關(guān)提起；三控告。消費(fèi)者和廣大社會群體對于任何的監(jiān)管機(jī)關(guān)或者工作人員的違法失職行為，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行揭發(fā)和指控；四檢舉。社會對于違法失職的監(jiān)管機(jī)關(guān)和個人可以向有關(guān)機(jī)關(guān)揭發(fā)事實(shí)，請求依法處理；五行政訴訟。有關(guān)社會組織或者個人認(rèn)為監(jiān)管機(jī)關(guān)作為或者不作為違反了法律規(guī)定，可以向人民法院提起行政訴訟。應(yīng)指出的是，目前由于多方面因素的影響，我國社會監(jiān)督力量和功效還比較微弱。國家與政府應(yīng)該采取更多的措施來提高和完善社會監(jiān)督機(jī)制，保證“權(quán)為民所有，權(quán)為民所用”。只有營造出一個強(qiáng)有力社會監(jiān)督環(huán)境，國家才能在正軌上持久良性的運(yùn)轉(zhuǎn)，社會才能穩(wěn)健的發(fā)展，個體的權(quán)益才能得到切實(shí)的保障。
結(jié)束語
改革開放二十多年的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)告訴我們：中國要想獲得持久的發(fā)展，改革是必然的選擇，但改革必須遵循客觀規(guī)律。通過上面對自然壟斷及其行業(yè)的分析，相信大家對我國目前自然壟斷行業(yè)的改革有了一定的認(rèn)識和看法。自然壟斷行業(yè)牽涉到國計民生，其本質(zhì)內(nèi)涵和中國企業(yè)即將面臨的競爭態(tài)勢決定了對其的改革方法不適宜采取簡單的分拆。拆分自然壟斷產(chǎn)業(yè)很可能不利于普遍服務(wù)政策的實(shí)施和產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展，因而也就不符合公眾利益。 中國的產(chǎn)業(yè)改革正直的出路在于建立現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營機(jī)制和完善的法律規(guī)制制度。
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參考資料：
[1] 曹士兵：《反壟斷法研究》，法律出版社1996年版。
[2] 王俊豪：《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，商務(wù)印書館2001年。
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