[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱101938次
專家應當憑借其專業(yè)知識或經(jīng)驗,以其作為專家的職業(yè)良心,對爭議問題作出具有專業(yè)依據(jù)的判斷。在專門問題的判斷上,專家應當注意避免受到涉及該問題的特定利益的影響。法律專家當然也不例外[89]。不過,在專家受雇于爭議一方,站在雇主的立場上就專門問題發(fā)表意見的場合,要求也許并非如此簡單。這種場合的專家具有雙重身份,其行動受兩種職業(yè)規(guī)范的制約,其發(fā)表的意見應兼顧專業(yè)性和雇主利益。政府的法律專家當然也不例外。人們不能也不應當期待受雇于人的專家發(fā)表有損雇主利益的專門見解。就本文所討論的私車限額拍賣是否有法律根據(jù)這一問題而言,在上海市府決定以沒有法律根據(jù)為由撤消該措施以前,人們當然不能期待在市府舉辦的新聞發(fā)布會上,從市府法制辦的專家的口中,聽到諸如上海搞的該措施是沒有法律根據(jù)的、是違法的之類有損于市府利益或形象的法律意見。人們的理智所能夠并且應當期待的,只不過是具有相當專業(yè)水準的法律意見。筆者懷疑,法制辦主任的答記者問是否能夠滿足這種人們基于理性的對政府法律專家的期待。
② 作為專家意見, 作為對法律問題的解釋, 也許多了些與主題毫不相干的議論
與說理的貧乏和推論的無力形成鮮明對照的是, 旨在強調(diào)結(jié)論的成熟性和權威性的表述在短短的答記者問中占據(jù)了令人矚目的地位。筆者以為，諸如“作為政府的法制部門,從一開始就一直非常關注這個問題”、“經(jīng)過法制辦專家的反復研究”、“再三請示全國人大和國務院有關部門”、“這不僅是市府法制辦的意見，也是中央各部門的意見”之類的表白[90], 盡管也許(情況似乎確實如此)有助于打退喜好憑借權威制造聲勢的那部分媒體的進攻，消除商務部高官的批評所產(chǎn)生的“敲山震虎”般的威力，盡管說的也許都是事實, 但對額度拍賣措施合法性的證明而言, 并非具有關聯(lián)性的證據(jù), 更算不上具有說服力的理由(除非該專家回答了筆者在①中列出的問題)。
那些非理不服的人們，也許會產(chǎn)生如下非常樸素的疑問：如果自信有理有據(jù)，何必如此強調(diào)結(jié)論的慎重和權威？如果新聞發(fā)布會時間有余，為何不說幾句該說的道理？如果不搬出權威機構(gòu)就不足以服人, 那么是否意味著實在已無可說之理？
(2) 一個重大的懸念
假定市府法制辦主任所提及的“國家有關部門”在法律上有權解釋道交法或有權對涉及道交法的問題作出法律判斷[91], 假定這些部門確實以道交法(第四條)為根據(jù)認定了上海私車額度拍賣措施的合法性[92],那么,人們就不得不面對這樣一個性質(zhì)非常嚴重的現(xiàn)實: 全國人大的有關部門和國務院的有關部門,通過其對道交法(第四條)的有權解釋,確認上海之類的地方的政府擁有一項特別的權力,那是道交法沒有明文授予的權力,是排除該法規(guī)定的機動車登記條件的法律效力的權力,是限制車主依據(jù)該法申辦機動車登記的權利的權力,是采取限制私權的性質(zhì)和程度明顯強于該法明文規(guī)定的措施的措施的權力,是不執(zhí)行鼓勵私車消費的國家政策和禁止地方在國家統(tǒng)一設定的稅費以外增設收費項目的國家規(guī)定的權力。
面對上述事實,人們當然會產(chǎn)生一個重大的懸念: 國家的有關部門如此解釋道交法,難道不是在修改道交法,或是在制定排除道交法適用的特別法嗎? 難道不是在取代道交法的制定機關(即全國人大常委會)來行使該機關在憲法上所擁有的立法權嗎? 難道不是在制造國家立法(及政策)內(nèi)部的重大矛盾嗎?
筆者不禁要問: 這些部門在憲法或法律上有這樣的立法權嗎? 這些部門在行使其法律解釋權(假定有這種權力)時,意識到該項權力的性質(zhì)和界限了嗎? 意識到自己所負有的忠實于法律的義務了嗎? 意識到自己所承擔的維護國家法制統(tǒng)一的重大責任了嗎?
筆者不禁還要問:如果確實如媒體所報道的那樣,這些部門中有國家發(fā)改委的話,那么,發(fā)改委豈不是在政策決定上出爾反爾,自相矛盾嗎? 發(fā)改委難道想否定自己剛剛發(fā)布的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策嗎? 法改委難道不愿意帶頭執(zhí)行自己制定的政策嗎? 發(fā)改委難道不想受自己制定的政策的約束嗎?[93]
2. 新加坡的“先進經(jīng)驗”為何無助于證明上海限額拍賣措施的正當性
上海市府在為私車限額拍賣措施的正當性進行辯護時, 強調(diào)了外國的、尤其是新加坡的先進經(jīng)驗(指新加坡實行的機動車限額拍賣制度)[94], 似乎在提醒那些驚呼上海的私車牌照貴比黃金的人們, 上海這樣做只不過是借鑒國外的有益經(jīng)驗來解決自己面臨的課題, 所以諸位沒有必要為此而大驚小怪[95]。
鑒于本稿的主題范圍, 在此筆者無意從合理性的角度討論新加坡的經(jīng)驗對上海的交通行政有無借鑒意義的問題(盡管筆者對此問題的看法是否定的[96]), 只想確認一下新加坡所實行的機動車限額拍賣與該國法律的關系。據(jù)筆者調(diào)查, 新加坡的《道路交通法》Road Traffic Act (RTA)[97]規(guī)定, 交通工具之登記, 以取得登記官簽發(fā)的許可為必要條件(10A. (1)); 運輸部長可以對登記許可的數(shù)量作出限制(10A (3)); 運輸部長可以制定規(guī)則, 規(guī)定對許可拍賣中標者的許可簽發(fā)10A (4)。[98] 由此可見, 在新加坡, 機動車的限額拍賣制度是該國法律明文授權主管行政機關設立和實施的制度, 也就是說, 這一制度具有國家法律的根據(jù)。[99]
既然如此, 人們就不得不得出如下的結(jié)論: 由于新加坡的國家法律授權搞限額拍賣,而中國的國家法律沒有授權這樣做(更不用說國家采取了鼓勵轎車進入家庭,鼓勵私人汽車消費的政策), 所以, 新加坡的經(jīng)驗哪怕再“先進”, 作為中國的一個地方的上海(而非國中之國的上海)的人大或政府, 也不應當決定將其引進或者以其為據(jù)來證明自己搞的類似制度的正當性。
筆者在此想附帶問一下上海市府法制辦: 上海當局在借鑒新加坡的先進經(jīng)驗時, 是否指示過法制辦調(diào)查有關制度與新加坡法律的關系? 如果指示過, 法制辦調(diào)查了沒有? 如果調(diào)查過, 法制辦向當局提出了什么法律意見, 當局是如何考慮的?
3. 國家“節(jié)能規(guī)劃”為何不能成為限制大城市私車數(shù)量的新依據(jù)
2004年11月25日,國家發(fā)改委發(fā)布了《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》。該規(guī)劃將交通運輸作為節(jié)能的重點領域之一, 就城市交通提出了如下要求(四(二)2): “合理規(guī)劃交通運輸發(fā)展模式，加快發(fā)展軌道交通等公共交通，提高綜合交通運輸系統(tǒng)效率。在大城市建立以道路交通為主，軌道交通為輔，私人機動交通為補充，合理發(fā)展自行車交通的城市交通模式；中小城市主要以道路公共交通和私人交通為主要發(fā)展方向�！痹撘�(guī)劃還將統(tǒng)一協(xié)調(diào)促進節(jié)能的能源和環(huán)境政策的制定和實施作為節(jié)能的保障措施之一, 就特大城市的交通提出了如下要求(五(二)2): “特大城市要加快城市軌道交通建設，形成立體城市交通系統(tǒng)，大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)，提高公共交通效率，抑制私人機動交通工具對城市交通資源的過度使用�！�(線為筆者所加)
節(jié)能規(guī)劃的上述規(guī)定(筆者劃線的部分)立即引起了關心大城市私車消費問題的方方面面的議論。不少媒體載文驚呼,“我國特大城市將……限制私家車�！盵100]有的則(引用專家意見)宣稱, 把“抑制私人機動交通工具對城市交通資源的過度使用”解讀為限制私家車，未免太簡單化。大城市這樣做的可能性不大。恰恰相反, 國家會鼓勵私家車發(fā)展。[101]負責《規(guī)劃》起草的發(fā)改委環(huán)境和資源利用司節(jié)能處相關負責人辯解說, “抑制私人交通工具對城市交通資源的過度使用”一句話，“完全不是限制私車總量的意思。而是提高公共交通對交通資源的利用率，大力發(fā)展軌道交通，提高道路的設計通行能力。對于小汽車，可能會嚴格燃油標準，提倡節(jié)油和低排放�！盵102] 發(fā)改委產(chǎn)業(yè)政策司某官員卻認為, 這些規(guī)定和新汽車產(chǎn)業(yè)政策以及國家“十五”規(guī)劃均有沖突。[103]
關于上述規(guī)定的解釋和這些規(guī)定能否成為特大城市限制私車數(shù)量的合格的“新”依據(jù)的問題, 筆者的看法如下。[104]
(1) 無論是“以私人機動交通為補充”這一規(guī)定, 還是“特大城市要抑制私人機動交通工具對城市交通資源的過度使用”這一規(guī)定, 都不能被確定無疑地解釋為節(jié)能規(guī)劃要求或允許大城市或特大城市的政府采用限制私車數(shù)量或其增長速度的手段。“以私人機動交通為補充”這一規(guī)定, 只不過是提示了節(jié)能規(guī)劃所要求建立的城市交通模式的特點和在大城市交通中私人機動交通相對于公共交通所應當起到的作用。這里所涉及的公共交通和私車交通的主補關系, 含義并未確定; 實現(xiàn)或調(diào)整這一關系的手段也未確定。因此, 人們不能斷言該規(guī)定具有某一特定的含義(比如私車的數(shù)量或其增長的速度不應超過一定的比例或比率), 更不能斷言該規(guī)定要求或允許大城市政府選擇某一特定的手段(比如限制私車的數(shù)量或其增長的速度)�！疤卮蟪鞘幸种扑饺藱C動交通工具對城市交通資源的過度使用”這一規(guī)定也沒有明確手段問題。因此, 人們同樣不能斷言該規(guī)定要求或允許特大城市的政府采用限制私車數(shù)量的手段來抑制私車對城市交通資源的過度使用。不僅如此, 節(jié)能規(guī)劃的其他規(guī)定中也不存在任何足以表明發(fā)改委允許特大城市的政府這樣做的跡象。
(2) 發(fā)改委是否允許特大城市的政府采用限制私車數(shù)量的手段來實現(xiàn)節(jié)能規(guī)劃所設定的政策目標的問題, 只能通過調(diào)查該委員會已公布的其他規(guī)范性文件才能確定。據(jù)筆者調(diào)查,在其已公布的規(guī)范性文件中, 不存在允許這樣做的明文規(guī)定, 只存在鼓勵私人汽車消費的明文規(guī)定(汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策)。由此可以斷定(根據(jù)政策的協(xié)調(diào)性的推定的解釋原則), 該問題的答案只能是否定的。
(3) 即使退一步,假定節(jié)能規(guī)劃中的這兩段規(guī)定(尤其是后一段) 可以被解釋為允許大城市或特大城市在某些情況下采取限制私車數(shù)量的措施, 它們也未必可以成為限制私車額度的合格的根據(jù)。因為具有如此含義的兩規(guī)定顯然與發(fā)改委所發(fā)布的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策不一致, 存在何者應當優(yōu)先適用的問題。即使假定發(fā)改委參照“特別法優(yōu)先適用”的原則, 確認應當優(yōu)先適用節(jié)能規(guī)劃的規(guī)定, 它們?nèi)匀晃幢乜梢猿蔀橄拗扑杰囶~度的合格的根據(jù)。因為它們顯然還與全國人大批準的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十五規(guī)劃不一致, 存在何者應當優(yōu)先適用的問題。鑒于十五規(guī)劃在效力上高于節(jié)能規(guī)劃,參照下位法與上位法規(guī)定不一致的,適用上位法的規(guī)定的原則,此問題的答案只能是: 應當適用十五規(guī)劃的有關規(guī)定, 不應當適用節(jié)能規(guī)劃的這些規(guī)定, 這些規(guī)定不能成為私車限額拍賣的合格的依據(jù), 除非這些特別規(guī)定的作出得到了十五規(guī)劃批準機關全國人大的特別授權。
(4) 即使再退一步, 假定節(jié)能規(guī)劃中這兩段規(guī)定的制定得到了十五規(guī)劃的批準機關全國人大的特別授權, 因而具有應當優(yōu)先適用的效力, 大城市或特大城市的政府也只能出于節(jié)能的目的適用該規(guī)定。至少就上海實施至今的私車限額拍賣措施而言, 這些規(guī)定沒有成為合格的依據(jù)的余地。因為二者的目的不同, 這些規(guī)定的目的只應當被理解為節(jié)能, 而上海實施的限額拍賣措施的目的, 根據(jù)市府的說明, 是緩解交通擁堵、保障暢通。
(七) 小結(jié)
綜上所述, 第一, 上海市府就其實施的私車限額拍賣措施的法律根據(jù)所作的全部說明在事實上和法理上都是根本站不住腳的, 是完全沒有說服力的。第二, 該項措施根本沒有合格的法律根據(jù), 因此是無權的或越權的行政措施, 是自始無效的。
( 以上為本次發(fā)表的部分)
附錄
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