[ 李少華 ]——(2005-5-20) / 已閱21956次
然與其對應的憲法法律關系、行政法法律關系、民事法律關系的相對人一般皆為-----單純的私權利主體。
二 公權力對私權利的侵害
為一己之私利濫用公權利，或濫用公權力侵害私權利必將使相對人面臨艱難境地；同時，此等利用公權力對私權利的侵害行為又極可能將政府機關及其工作人員引入行政賠償，民事侵權、刑事法律關系。
由此而言，公權力與私權利的關系問題是政府機關的根本性的法律問題。貪污受賄、循私舞弊、擾民害民多出于此。對于此一根本性問題，解決之道無非是分明公私,規范于內；于外則予以權力制約，多方監督，強化監控。
第三節 權力的授予和監控
“權力無不受到限制”，對權力的監控是同權力本身一同被“授予”的。缺少有力監控、監督的權力，必如脫疆野馬，無法實現公權力的存在價值，有害無益。
權力之監督、監控為其存在之根本，實不為過。
一 外部監督
前已述及，權力的授予、權力之行使方式和途徑均依法定原則。法定原則本身即是一重要的監控方式。而對公權力的監控本身同樣也是遵循法定原則，行政訴訟于賠償、侵權損害賠償、刑事訴訟法律關系均是由不同的行政相對人、被侵權人或公權機關對政府機關及其工作人員通過法定途徑進行監控的法律行為。因此，監控的對象也僅只限于公權力行使的合法性。
而包括人大、政協監督、上級監督、公民的申訴、控告或者檢舉等憲法法律關系則不僅僅局限于公權力行使的合法性，通常還將涉及公權力實施的適當性、有效性、社會性等等。此兩類為政府機關所涉法律關系中體現的外部監控，與此相對應的尚有內部監控。
二 內部監控
《中華人民共和國憲法》第一百零七條規定以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規定：縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限……任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。對內部行政工作人員人事任免、培訓、考核和獎懲是政府機關內部監控的最為重要的手段和方式。《公安部五條禁令》以及政府機關發部的“八不準”如此這類均屬之。
三 外部監督與內部監控的關系
對政府機關所涉的外部監督、內部監控稍加整理分析，不難發現其分別具有顯著特征：
行政訴訟與賠償、侵權損害賠償、刑事訴訟法律關系以及人大監督、政協監督、上級監督法律關系。均是事后的、被動的監督，但具有較強的規范性。而任免、培訓、考核和獎懲權力監控方式是外部責任產生前、后；主動與被動相結合的一種權力監控方式。唯其缺點在于主觀性較強，幾乎完全依賴內部管理。克服內部監控的主觀性缺點的唯一方式便是內部監控的制度化。《公安部五條禁令》便是如此。
由上可知，對公權力的外部監督與內部監控二者相輔相成，不可或缺。
現實中,或以外部監督為全部；或以內部行政處分為內部監控之全部；或只將內部監控作為外部監督所產生對外責任內部化的手段，或割裂外部監督與內部監控，不能實現對外責任內部化。更有甚者，視外部監督為侵害，只為一己之利對控告人、舉報人進行打擊、報復、陷害。
謬之遠矣。
第四節 職權、職責與職能
前己述及，法律授予政府機關公權力，是為職權。職權之有無，依法定主義；法無明文即為無權，即是不可為。
有權力必生責任，是為職責。職責所在，是為不可不為。
職權之授予、職責之產生皆為職能之實現。職能之實現決定當如何而為。
行政權力的內部監控即以此三者為核心，尤以職能為關鍵。根據我國憲法和行政法規范，政府機關依法履行的職能大致分為規范、治理、保護、服務四大類。
規范職能：以不特定人為規范對象的行政行為，主要指規定行政措施，發布決定和命令等。其主旨在于依法規范社會行為，平衡社會利益。公正、可行是其根本。
治理職能：針對不法行為實施的預防、監督、懲治、管理行為，主要包括：行政處罰等。治理者,治治理理，只懲治不管理,即己背其主旨。公正執法是其根本。
保護職能：對為不法行為遭受損害或利益損失提供法定權利救濟，或預先通過行政手段使其免受損害或損失的一種行政職能。保護常與治理偕力，但途徑大不相同。行政裁決、行政復議較為典型。
服務職能：除上述三種職能外，其余行政職能大多可歸入服務職能領域。行政收費，工商鑒證，司法調解，街道衛生，環境監測等等皆屬此類。
何以“職能”為關鍵？職能即是行政行為目的的性質，具有方向性，直接決定行政行為方式。例如：履行服務職能應采服務方式。現實中有行政服務人員待行政相對人如警察對竊賊，行政領導也不以為然。皆源于對其行政職能的認識有誤。
另須重點說明的是治理職能與保護職能的關系問題：首先，任何人的合法權益都應受到同等的保護，對違法者也不例外。其次，重視治理更要重視保護，不可只顧治理不論其余。
第五節 行政權力和程序
職權、職責與職能--規范、治理、保護、服務所談的是行政權力的內部監控的主要的實體內容。程序上的監控同樣是十分重要的。
政府機關內部有領導、高層、中層以及普通職員，各司其職。對一行政事項當有決策、計劃、執行或計劃、請示、批示、執行等一系列的工作程序。此種工作程序有法律規定的，有行政規章或地方法規規定的，也有政府機關內部自行規定的。
內部程序規定可有效防止內部人員濫用職權、提高工作效率、加強相互監督并有助于內部責任的追究。具有可操作性強，責任明確等重要特點，唯易浮于形式。
內部程序的規范化、制度化、體系化是加強內部行政管理的必經之路。
小結：
行政權力的內部監控目的在于對行政權力的濫用進行有效限制，防止和減少公權力對私權利的侵害，保證政府行政權力實施的純潔性。具體的內部監控措施包括行政處分、人事管理、投訴和責任追究制度等等。我國行政法立法嚴重滯后，短期難以改變，同時行政違法現象普遍，然依法治國、依法行政之觀念已深入人心。謹作此文，所談問題多為筆者一管之見，疏漏之處難免。
（完）
作者：李少華
北京市奕明律師事務所律師
EMAIL：lishaohua001@126.com
總共2頁 [1] 2
上一頁
