[ liang ]——(2005-12-21) / 已閱25219次
法律援助若干問(wèn)題探討
自前司法部長(zhǎng)肖揚(yáng)1994年1月3日在一份律師工作材料上第一次正式提出建立中國(guó)特色法律援助制度的設(shè)想以來(lái)，我國(guó)法律援助制度從無(wú)到有，從小到大。有關(guān)法律援助的地方性法規(guī)和規(guī)章大量出臺(tái)。2003年7月21日，國(guó)務(wù)院適時(shí)頒布了《法律援助條例》，規(guī)定經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定。目前，各個(gè)地方規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)都是參照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�執(zhí)行，這樣的標(biāo)準(zhǔn)有其不合理之處。生活在最低保障線以上、卻又尚未達(dá)到小康水平貧民階層，遇到法律糾紛但無(wú)力聘請(qǐng)律師的現(xiàn)象大量存在。為了改變法律援助在我國(guó)為“赤貧階層”所享有的“特權(quán)”這一異常現(xiàn)象,適當(dāng)擴(kuò)大法律援助受援層面，保障所有真正需要幫助的人都能順利進(jìn)入訴訟程序,我國(guó)應(yīng)規(guī)定更為科學(xué)的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，并建立相應(yīng)的配套保障機(jī)制。
一、法律援助制度的起源、發(fā)展和現(xiàn)狀
對(duì)法律援助的定義，期刊及論著表述不盡一致。在英國(guó)，法律援助被定義為：“在免費(fèi)或者收費(fèi)很少的情況下，對(duì)需要專(zhuān)業(yè)性法律幫助的窮人所給予的幫助。”在我國(guó)，法律援助是指在國(guó)家設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，律師、公證、基層法律工作者等法律服務(wù)人員為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減、免收費(fèi)提供法律幫助的一項(xiàng)法律制度。法律援助實(shí)質(zhì)上是國(guó)家通過(guò)制度化的形式，對(duì)法律服務(wù)資源進(jìn)行再分配，以保障包括社會(huì)弱勢(shì)群體在內(nèi)的所有公民不因經(jīng)濟(jì)能力、生理缺陷、文化程度、社會(huì)地位等因素所限制而平等地獲得法律服務(wù)，達(dá)到法律上的真正平等，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。
法律援助在西方社會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展的歷史，經(jīng)歷了一個(gè)最初由律師自發(fā)地對(duì)窮人提供免費(fèi)法律幫助的慈善行為，逐步演化成國(guó)家為保障其貧弱公民實(shí)現(xiàn)必要訴訟權(quán)利的國(guó)家行為的過(guò)程。它起源于15世紀(jì)的英國(guó)。17、18世紀(jì)以后，隨著近代資產(chǎn)階級(jí)律師制度的產(chǎn)生，一些民間組織如宗教團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)開(kāi)始有組織地向貧弱者提供法律援助。隨著19世紀(jì)末20世紀(jì)初資產(chǎn)階級(jí)人權(quán)觀念的確立，法律援助作為人人都享有的一項(xiàng)政治權(quán)利，在世界各國(guó)逐漸得到了確認(rèn)。
二戰(zhàn)以后，法律援助已發(fā)展和演變成為以國(guó)家義務(wù)、政府職能為基礎(chǔ)的現(xiàn)代法律援助制度。
現(xiàn)代法律援助制度主要有以下三個(gè)特征：
（一）國(guó)家通過(guò)立法明確規(guī)定提供法律援助是國(guó)家責(zé)任，法律援助的具體實(shí)施納入了法律化、制度化的軌道。如英國(guó)的《獲得司法公正法》及其配套的十幾個(gè)單行法律援助條例等，美國(guó)的《法律援助公司法》等。香港的《法律援助條例》和《法律援助服務(wù)局條例》，就是分別對(duì)法律援助和法律援助機(jī)構(gòu)做出的專(zhuān)門(mén)立法。
此外，法律援助的國(guó)家責(zé)任還被規(guī)定在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》、《關(guān)于律師作用的基本原則》等一系列國(guó)際文件中。
（二）法律援助機(jī)構(gòu)、法律援助人員由國(guó)家出資并管理
就刑事法律援助而言，各國(guó)主要由政府專(zhuān)設(shè)的法律援助機(jī)構(gòu)的公職律師來(lái)承擔(dān)，或者由政府專(zhuān)設(shè)的法律援助機(jī)構(gòu)指定、委托私人律師來(lái)承擔(dān)。
刑事法律援助以外的援助活動(dòng)，主要有三種模式：一是國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立由專(zhuān)職律師組成的公共法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律援助。二是由私人組織和私人律師在國(guó)家宏觀控制下提供法律援助。三是混合型的，即前兩種模式的并行實(shí)施，法律援助機(jī)構(gòu)既包括國(guó)家設(shè)立的機(jī)構(gòu)，也包括私人團(tuán)體，法律援助人員既包括公職律師也包括私人律師。
在組織管理法律援助的機(jī)構(gòu)上，各國(guó)大體上有三種類(lèi)型：一是政府機(jī)構(gòu)管理。二是由非政府組織管理，管理經(jīng)費(fèi)主要由國(guó)家撥付。三是由政府機(jī)構(gòu)和非政府組織共同管理。
（三）建立了符合本國(guó)國(guó)情的法律援助資金供給制度，使法律援助制度的實(shí)施具有較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障。世界各國(guó)的法律援助均得到了政府的撥款支持，只是程度上存在差異而已。
從現(xiàn)代法律援助制度以上三個(gè)特征可以看出，現(xiàn)代法律援助制度最主要的標(biāo)志是政府通過(guò)立法，確立國(guó)家承擔(dān)提供法律援助責(zé)任，并對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行有效的管理。
二、我國(guó)法律援助現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
經(jīng)過(guò)近十年的努力，我國(guó)法律援助從無(wú)到有，從小到大。截至2003年6月底，全國(guó)共建立各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)2642個(gè)，有專(zhuān)職法律援助人員8899人，其中，近50%有律師資格。除法律援助機(jī)構(gòu)的專(zhuān)職人員提供一定數(shù)量的法律援助外，律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者以及一些社會(huì)團(tuán)體、法學(xué)院校的法律援助志愿者，也參與了具體的法律援助工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1997年至2003年6月，各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)共接待解答法律咨詢641余萬(wàn)人次，辦理各類(lèi)法律援助案件80余萬(wàn)件，有97余萬(wàn)人次通過(guò)法律援助，維護(hù)了自己的合法權(quán)益。
我國(guó)法律援助現(xiàn)已探索出一套符合國(guó)情的實(shí)施辦法，確立了統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查批準(zhǔn)、統(tǒng)一指派辦案、統(tǒng)一監(jiān)督檢查辦案情況的“四統(tǒng)一”原則。我國(guó)法律援助制度已基本成形。
2003年7月21日，國(guó)務(wù)院頒布了《法律援助條例》，為在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全法律援助制度提供了重要的法律依據(jù)，必將大大加快有中國(guó)特色法律援助制度建立和實(shí)施的進(jìn)程。但從目前來(lái)看，由于《法律援助條例》的規(guī)定比較原則，還不足以有效解決法律援助實(shí)踐中存在的以下問(wèn)題：
（一）法律援助供需矛盾十分突出
我國(guó)法律援助雖然起步比較晚，但從產(chǎn)生之日起就供不應(yīng)求，而且隨著時(shí)間的推移，供需矛盾日益突出。我國(guó)現(xiàn)有城市最低生活保障對(duì)象為2000萬(wàn)人，農(nóng)村中的貧困人口約為3000萬(wàn)人，14周歲以下的未成年人有3億多人，60歲以上的老年人有1.32億人，殘疾人6000萬(wàn)人，需要法律援助的困難人員眾多。《海峽導(dǎo)報(bào)》2003年8月1日?qǐng)?bào)道：我國(guó)每年需要法律援助的案件超過(guò)70萬(wàn)件，而實(shí)際辦理的僅17萬(wàn)件，得到援助的不足四分之一。可以說(shuō)，在法律援助當(dāng)中，供需矛盾是最突出的矛盾。
供需矛盾既使是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、法律援助發(fā)展得較好的廣東省也未能例外。1991年至2001年廣東省共辦理了36220件法律援助案件，其中刑事案件21683件，民事案件14537件，但是僅在2001年當(dāng)年，全省大約還有2946起需要援助的案件因缺乏經(jīng)費(fèi)而無(wú)法辦理。
（二）法律援助受援層面很窄，大量困難群眾得不到援助。
我國(guó)一方面是對(duì)大量需要援助的當(dāng)事人無(wú)法提供援助，另一方面由于目前各地經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)都是參照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�執(zhí)行，公民符合法律援助“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”的比率很低。例如，在咸陽(yáng)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)， 2003年享受城市最低生活保障金的標(biāo)準(zhǔn)為每戶人均收入低于每月130元。又如，在南京，人均月救助標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的200元提高到220元（鼓樓區(qū)自行提高到250元），其他區(qū)縣“低保”人員每人每月也將增加5-10元。經(jīng)過(guò)這次提高后，預(yù)計(jì)全市享受城市居民最低生活保障的人數(shù)，將由現(xiàn)在占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.8%，增加為占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?%以上。（2） 事實(shí)上，生活在最低生活保障線以下的困難群眾平時(shí)參與的社會(huì)關(guān)系不多，他們大多無(wú)業(yè)，有病時(shí)沒(méi)錢(qián)去醫(yī)院，平時(shí)甚至連門(mén)都很少出，所以他們?cè)庥鰧儆诜稍馨阜秶膭趧?dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)療事故、交通事故等法律糾紛的概率較低。大量外來(lái)打工者、下崗失業(yè)人員合法權(quán)益被侵犯，但他們的收入水平略超最低生活保障線，因而得不到法律援助。例如，廣州市城鎮(zhèn)居民最低生活保障費(fèi)為平均300元，法律援助受援經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)居民家庭人均月收入380元以下。而廣州市下崗職工基本生活費(fèi)為442元，因經(jīng)濟(jì)條件不符合受援標(biāo)準(zhǔn)，一部分靠領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金或下崗職工基本生活費(fèi)的貧困人士，難以享受法律援助。2002年7月29日，廣州市法律援助中心重新制定廣州市法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)為家庭人均月收入500元以下。經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，下崗工人才納入法律援助的對(duì)象范圍。
（三）法律援助事業(yè)發(fā)展不平衡
1、地區(qū)發(fā)展不平衡。例如，從辦案數(shù)量看，2001年，僅黑龍江省、河南省、山東省、安徽省、四川省、廣東省等六省辦理的法律援助案件就占全國(guó)辦理法律援助案件總數(shù)的48.2%。
又如，從財(cái)政投入上看， 2002年廣東省財(cái)政已安排法律援助專(zhuān)項(xiàng)資金1500萬(wàn)元。全國(guó)各地每年用于法律援助的財(cái)政撥款總額才5000余萬(wàn)元，廣東省一個(gè)省的經(jīng)費(fèi)就占了全國(guó)總經(jīng)費(fèi)的近30%。目前全國(guó)僅有12個(gè)省有專(zhuān)項(xiàng)撥款，上海每年有57.5萬(wàn)元，重慶一年僅5萬(wàn)元，兩者同為直轄市，法律援助經(jīng)費(fèi)卻相差十倍以上。
2、業(yè)務(wù)發(fā)展不平衡。法律援助常被誤認(rèn)為就是幫窮人打官司，這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)導(dǎo)至不少地方對(duì)非訴訟法律援助事項(xiàng)不重視，甚至基本上不開(kāi)展非訴訟業(yè)務(wù)。例如，廈門(mén)市法律援助中心每年辦理近五百件法律援助案件，但在公證法律援助方面，至今仍處于空白狀態(tài)，而南京市僅2001年就辦理公證法律援助案件1800件。
（四）法律援助還處于律師免費(fèi)義務(wù)提供法律服務(wù)為主的階段
關(guān)于律師承辦法律援助案件的報(bào)酬問(wèn)題，目前還沒(méi)有統(tǒng)一的報(bào)酬辦法，各地根據(jù)實(shí)際情況，一般要求每個(gè)律師每年義務(wù)辦理1—3個(gè)法律援助案件，在這個(gè)限度內(nèi)，律師通常是沒(méi)有拿報(bào)酬的。
受各地法律援助機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的制約，律師辦案所需的必要費(fèi)用，各地解決方式不一樣。在沒(méi)有業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的地方，律師辦案經(jīng)費(fèi)是個(gè)人承擔(dān)的。據(jù)司法部法律援助中心統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)平均每件法律援助案件辦案補(bǔ)貼費(fèi)僅有60元。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方，律師還可以獲得少量的服務(wù)補(bǔ)貼。但即便如此，法律援助律師的報(bào)酬也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)律師承辦的有償服務(wù)的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)基本上還處于由律師協(xié)會(huì)、律師免費(fèi)義務(wù)提供法律援助為主的階段。
三、國(guó)（境）外法律援助制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義
“他山之石，可以攻玉”。國(guó)（境）外法律援助經(jīng)過(guò)數(shù)百年的歷史發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了一套完整的制度，無(wú)疑是值得我國(guó)借鑒的。
我國(guó)對(duì)西方國(guó)家法律援助制度的借鑒原則應(yīng)該是，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合有選擇地吸收利用。大體說(shuō)來(lái)，國(guó)（境）外法律援助制度可供我們借鑒的主要內(nèi)容包括：
（一）不斷完善法律援助立法，確保能夠滿足所有需要法律援助的公民的法律援助需求。
建立法律援助制度的各個(gè)國(guó)家均有法律援助立法，并且都是通過(guò)立法來(lái)確立政府資助的法律援助制度，而每一次發(fā)生的重大改革，又是以法律的修改或新法的頒布來(lái)完成。
目前，香港已通過(guò)了7個(gè)專(zhuān)門(mén)法律援助法律、法規(guī)和規(guī)則，形成了一套較為完善和科學(xué)的法律援助法律體系，走在了世界各國(guó)、各地區(qū)法律援助立法的前列。
英國(guó)1949年就頒布了法律援助法，即《1949年法律援助與咨詢法》。其后，該法律經(jīng)過(guò)多次修改。《獲得司法公正法》于1999年獲得通過(guò)，并已于2000年4月1日起取代原有的《法律援助法》開(kāi)始正式實(shí)施。
美國(guó)國(guó)會(huì)于1975年通過(guò)了法律服務(wù)公司法案，規(guī)定凡是收入在貧困線的125%以下個(gè)人或家庭，均可申請(qǐng)法律服務(wù)公司所資助的地方法律援助機(jī)構(gòu)給予法律援助。
（二）法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度方面，政府財(cái)政撥款和當(dāng)事人費(fèi)用分擔(dān)并行。
在英國(guó)，為了保障貧弱群體獲得平等的司法人權(quán)，20世紀(jì)90年代末期以前，國(guó)家對(duì)于法律援助經(jīng)費(fèi)一直采取上不封頂?shù)拈_(kāi)放式預(yù)算。此外，英國(guó)采用固定數(shù)額的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。
在香港，人口為600多萬(wàn)，但1999-2000年度，香港法律援助總經(jīng)費(fèi)超過(guò)8億港元。2000-2001年度，法律援助經(jīng)費(fèi)達(dá)7.06億港元。
美國(guó)每年為法律援助撥款4億美元。此外，美國(guó)許多州和縣收取從5美元到75美元不等的法律援助申請(qǐng)費(fèi)用。
南非與我國(guó)同為發(fā)展中國(guó)家，其整體法治化發(fā)展水平比我國(guó)低，法律“盲點(diǎn)”也較多，其總?cè)丝跒?200萬(wàn)，但議會(huì)2001年確定的中央法律援助預(yù)算達(dá)3.12億蘭特（1美元約合7.5蘭特），人均折合約1美元。
（三）政府法律援助機(jī)構(gòu)和民間法律援助機(jī)構(gòu)并存，由政府出資進(jìn)行有效管理。
英國(guó)1999年《獲得司法公正法》的規(guī)定，刑事法律援助和民事法律援助統(tǒng)一由法律援助委員會(huì)組織實(shí)施。采取以社會(huì)從業(yè)律師提供為主的模式，另設(shè)有5個(gè)公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)提供刑事辯護(hù)。
南非根據(jù)1969年《法律援助條例》建立了獨(dú)立的法律援助委員會(huì)，該委員會(huì)與一些非政府組織和院校簽訂協(xié)議，通過(guò)為他們提供資金，由他們來(lái)提供法律援助。
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