[ 李艷新 ]——(2006-1-18) / 已閱14284次
關于“廣州維修基金第一案”的探討--北京李艷新律師
注：本文中的“物業維修基金”、“物業維修資金”、“專項維修資金”、“維修基金”等用語系同一含義。
事件回顧：
1998年8月8日，廣東某業主李女士與東悅居小區開發商簽訂《商品房買賣合同》，購買位于該小區的住房一套。
1998年10月1日，《廣東省物業管理條例》（以下稱《條例》）開始施行。該條例由廣東省人大常委會頒布。其中第32條規定：物業管理維修基金由物業建設單位按物業總投資的百分之二，在向業主委員會移交物業管理權時，一次性劃撥給業主委員會，其所有權屬全體業主共同所有。
1999年1月1日，《住宅共用部位共同設施設備維修基金管理辦法》（以下稱《辦法》）開始施行。該辦法由國家建設部、財政部頒布。其中第5條規定 商品住房在銷售時，購房者與售房單位應當簽訂有關維修基金繳交約定。購房者應當按購房款2～3%的比例向售房單位繳交維修基金。
2003年9月1日，《物業管理條例》開始施行。該條例由國務院頒布。其中第7條規定，業主應按照國家有關規定交納專項維修資金。
2003年9月，李女士將開發商訴至廣州市中山區法院，要求其依照《條例》的規定，為該房屋繳納物業維修基金。東山區法院以李女士訴訟主體資格不符合法律規定為由，駁回原告的起訴。 李女士不服，向廣州中院提出上訴，二審法院裁定“撤銷原審裁定，本案由東山區法院進行審理”。
2005年1月，東山區法院重新開庭審理該案，判決開發商補繳物業維修基金3724元。
2005年4月，廣州市中院二審開庭。2006年1月12日，法院終審裁定：以現行法律法規對維修基金案的民事權利義務關系的調整尚無具體規定，維修基金糾紛暫不具備作為民事案件受理和處理的條件為由，撤銷一審判決，駁回業主李女士的起訴。
本案審理過程中最突出的問題是：當民事案件需要以國務院各部門和地方立法機關發布的行政法規、部門規章、地方性法規為依據，而不同的法律文件中就同一事項做出了不一致的規定，法院應當如何處理？
一、關于本案
事實上，上述問題在行政訴訟中極為普遍。行政訴訟是公民、法人或其他組織針對行政機關的具體行政行為而提起的訴訟。多數情況下，行政機關做出具體行政行為的依據通常是法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、甚至是立法機關或行政機關發布的其他形式的規范性文件。一旦提起行政訴訟，就啟動了對被訴具體行政行為合法性的司法審查。審查中的一個重要環節就是“適用法律”的審查。依照《立法法》和《行政訴訟法》的規定，人民法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，參照規章。在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規章應當適用。依據《立法法》的規定，國務院制定的行政法規的效力高于地方性法規和地方規章，而地方性法規與部門規章的效力相當。為解決行政訴訟中地方性法規與部門規章的沖突問題，最高人民法院在2004年6月發布的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》中就此專門做出了明確的規定。
《辦法》頒布的時間為1998年。依照當時的《行政法規制定程序暫行條例》（已廢止），如果《辦法》系經國務院常務會議審議通過或經國務院總理審定，由國務院或國務院批準、國務院主管部門發布，該辦法就應屬于行政法規。但該《辦法》的頒布單位為建設部和財政部，而不是國務院。因此，該辦法應屬于部門規章。
本案中，廣東省人大常委會頒布的《條例》屬于地方性法規，其效力應與部門規章相當。1999年8月，廣州市國土局、房地產管理局頒布了《關于加強我市物業管理的通知》，意圖對專項維修資金的繳納問題做出調和性的規定，但該規定屬于地方政府規章，其效力低于部門規章和地方性法規，不足以解決二者之間的效力沖突。2003年9月，國務院頒布了效力高于部門規章和地方性法規的《物業管理條例》，其中明確規定業主應“按照國家有關規定繳納專項維修資金”。到此為止，“在廣東省范圍內應由誰來繳納物業維修基金”的問題終于有了定論。
但是，在國務院《物業管理條例》出臺前已經購買的商品房，其物業維修基金應如何處理呢？這仍然是一個懸而未決的問題。據媒體報道，具有相似情況的業主多達數十萬戶、涉及維修基金以數十億計。
二、本案是否屬于民事訴訟受案范圍？
《民事訴訟法》第3條規定，人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定。
法院認為本案不屬于民事訴訟受案范圍。但本案中并無犯罪事實發生，也明顯不屬于刑事訴訟，那么其是否屬于行政訴訟受案范圍呢？行政訴訟最顯著的特點之一就是需要有行政機關的參與，其目的是解決就某一具體行政行為產生的爭議。本案中并未涉及行政機關的任何具體行政行為，也并無任何行政機關參與其中，很顯然不屬于行政訴訟受案范圍。本案是商品房買賣過程中就財產問題產生的糾紛，當事人向法院提起訴訟是其行使訴權的正當要求。因此，可以肯定地說，本案應當屬于民事訴訟受案范圍。二審法院以“此類糾紛暫不具備作為民事案件受理和處理的條件”為由駁回起訴是不恰當的。
三、本案是否需經“行政主管部門前置處理程序”？
二審法院駁回起訴的另一理由是：《條例》和國務院頒布的《物業管理條例》均就物業管理維修基金的收取、使用和管理等事項賦予了行政主管部門先行處理的職責。應由行政主管部門前置處理為宜，原審以民事案件受理并做出實體判決不當。
那么，這些條例中對“行政主管部門前置處理程序”有沒有規定呢？
先來看一下《條例》：第32條 “物業管理維修基金由縣級以上人民政府物業管理行政主管部門設立專款賬戶代為管理，不得挪作他用。”但這一規定只是賦予了行政主管部門管理物業管理維修基金的職責，與二審法院“行政主管部門先行處理” 的提法相去甚遠。
《物業管理條例》：第54條：“專項維修資金收取、使用、管理的辦法由國務院建設行政主管部門會同國務院財政部門制定。”這一條賦予國務院相關部門就維修基金的管理制定相關規定的權限。但也并未規定建設單位與購房人就維修基金繳納問題發生爭議時的“行政主管部門先行處理”程序。而且，《物業管理條例》也明確規定由購房人（業主）繳納維修基金，并沒有為當事人的約定留出余地。
另外，二審法院的這一理由，并不符合《民事訴訟法》的有關規定。《民事訴訟法》第111條對人民法院受理后的案件的處理做出了列舉性規定，其中包括“告知原告提起行政訴訟”、“不予受理”、“申請仲裁”、“向有管轄權的法院起訴”等。能與本案判決沾邊的只有“依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告向有關機關申請解決”。但采用這種做法的前提是“法律規定”，《條例》和《物業管理條例》分別屬于地方性法規和行政法規，并不屬于“法律”的范疇。即使這些條例中就“行政主管部門先行處理”有所規定，也不應成為法院駁回起訴的理由；退一步說，即使有某個“法律”對此有所規定，法院也應告知當事人向有關機關申請解決，而不是“駁回起訴”。
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