[ 石安洲 ]——(2007-10-24) / 已閱26976次
論人大監督職能的加強
法學碩士研究生 石安洲
摘要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，加強人大的監督職能是堅持和完善人民代表大會制度和發展社會主義民主的必然要求。但就當前來看，我國沒有建立起行之有效的憲法監督制度，人大常委自身監督機制尚有缺憾，監督工作面臨體制障礙，人大監督文化并沒有形成，從而制約了我國人大監督制度功能的充分發揮。基于對此現狀的分析，進一步探討加強和完善人大監督職能的對策。
關鍵詞：人民代表大會 監督職能
在我國主要確立了國家權力機關監督、司法機關監督、國家行政機關監督等多種監督形式，其中權力機關則是最主要的監督主體。
我國憲法規定中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大。全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生,對人民負責, 受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會民主選舉產生, 對它負責, 受它監督。人大監督是堅持和完善人民代表大會制度及實現法治的具體要求，也是樹立憲法權威、維護法制統一的關鍵。
一、 人大監督概述
（一）人大監督的定義
我國人口眾多、民族成分多樣，要依靠一支數量龐大的兼職的人大代表來履行繁重的復雜的各項職能，顯然不現實。況且通常情況下，人民代表大會會議每年舉行一次。為彌補上述缺陷，憲法規定縣級以上各級人大設立常委會，作為人大的常設機關，處理日常工作，它的組成人員是人大的常務代表。在我國，人民代表大會和人大常委會都是國家權力機關，都有行使監督職能的權力。人大監督包括對其自身的監督和對“一府兩院”的監督。
新出臺的《各級人民代表大會常務委員會監督法》明確了各級人大常務委員會行使監督職權，對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法。
本文所研究的人大監督主要是指各級人民代表大會常務委員會對“一府兩院”的工作依法進行指導、審查、督促，并在此基礎上行使相應的審議批準、決定、罷免等職權的過程。監督內容包括法律監督和工作監督兩方面。
（二）人大監督的價值
人民代表大會制度是我國根本的政治制度,人民代表大會是我國公民民意表達和政治參與的國家機關，人大代表人民掌握和行使國家主權。因此，人民代表大會在性質上是具有國家性、人民性和絕對權威性的最高層次監督主體。
監督，就是對國家權力的運行加以控制以期預防和消除權力濫用行為的發生和蔓延。監督是實現國家權力系統內在穩定的必要機制，是防范和糾正國家行為偏差的強制措施，是保障和提高國家決策效能的理想途徑，是克服國家權力自毀基礎的補救手段，是現代國家職能中具有相對獨立意義的一種職能。
監督權是人民代表大會代表人民行使的國家權力之一。從理論上講，國家監督權力的基礎是人民群眾的民主監督，廣大人民是實施國家監督的根本主體，人大代表人民行使監督權就成為國家監督體系的重要構成部分。政府等國家機關接受人大監督，就是接受人民的監督。不承認或不尊重國家權力機關的監督，就是不承認或不尊重人民的政治權力；動搖了國家權力機關的監督權,就是動搖了人民當家作主的地位。
在近代各國憲政史上，國家機關的分權和相互制約是普遍性的規律。分權學說的精髓是分權和制衡。權力不受制約必然導致腐敗，這是一條亙古不變的規律。在我國的憲政實踐中，在批判資本主義“三權分立”學說的同時，往往忽略國家權力分工和制約的必要，諱言監督，沒有很好地解決敢于監督和善于監督的問題。我們的人民代表大會制度的監督理論與“三權分立”的分權制衡理論有著本質的區別，國家權力機關監督的實質，是根據人民主權原則，對國家行政、審判、檢察機關的制約和規范。是把資本主義國家少數統治者或者國家機關之間的分權制衡 ,變成人民群眾對國家機關的監督。這種監督是通過人民代表大會實現的最高層次的監督 ,是國家監督制度的基礎。
二、人大監督弱化的現狀及其成因分析
隨著我國人民代表大會制度的不斷完善和發展，人大監督制度功能不斷得到強化，人大監督在國家監督體制中的地位和作用越來越重要，為建立社會主義民主政治，實現依法行政,保障我國公民的基本權利發揮了重要推動作用。《監督法》的制定和實施，有效地規范了人大監督制度，在一定程度上彌補了以往人大作為“全權機關”職權的虛化,夯實了維護法治、保障憲法和法律實施的制度基礎。然而，從總體上來看，當前我國各級人大監督職能仍需強化，人大監督表現出抽象性監督多，實質性監督少；彈性監督多，剛性監督少；一般性監督多，跟蹤監督少；事后監督多，事前事中監督少等特點 。監督工作仍是人大工作的薄弱環節，其監督職能有待進一步發揮。究其原因,筆者認為影響人大監督職能發揮的因素主要有以下幾個方面。
（一） 憲法監督制度不完備
依法治國的核心就是依憲治國。憲法監督是法治國家的法制保障。江澤民同志曾指出“完善監督法制，建立健全依法行使權力的制約機制，首先就應加強對憲法和法律實施的監督。”
我國憲法賦予了全國人大及其常委會監督憲法實施的權力。對于憲法監督應該既包括特定機關對國家立法的合憲性審查，也應該包括對人民代表大會產生的其他國家機關的遵守憲法的具體活動的監督。但是，“實踐中我國憲法監督主體所進行的憲法監督，無論是事前的，還是事后的，至多只是就法律法規是否與其上位規范相抵觸的問題進行審查，這種只停留在抽象監督范圍的憲法監督距完善的憲法監督距離甚遠” 。我國的憲法監督制度主要存在以下缺陷：
1．憲法監督程序不明確。憲法沒有規定人民代表大會及其常委會的憲法監督的具體程序，在實際中就套用了立法程序。這樣，向全國人民代表大會提起合憲審查的主體一般通過“要求”或“建議”形式提出后，全國人民代表大會常委會是否受理、怎樣具體審理及結論如何都沒有具體規定，更談不上透明度；縣以上人民代表大會怎樣保證憲法在本行政區域的執行更是不明確。
2．憲法監督內容不夠全面。根據憲法規定，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。這里必須明確的是違憲不同于違法，違憲是國家行為，不是個人行為，是指國家機關制定的規范性文件違憲和國家機關及其組成人員的職務行為違憲。事實上，我國的憲法監督只限于立法的合憲性審查，對特定主體的具體行為的憲法監督還從未實施過，這樣一來，“一府兩院”濫用權力和越權等違反憲法的行為得不到應有的違憲制裁。
3．憲法監督權的實施缺乏可操作性。對于憲法監督、憲法保障和特定國家機關的違憲行為進行追究的制度，外國主要是通過建立相應的違憲審查制度來制裁違憲立法和違憲行為的。我國沒有建立違憲審查制度，《監督法》規定的法律法規實施情況的檢查和規范性文件的備案審查顯然缺乏剛性效力。
（二）人大常委會運行監督機制弱化
我國憲政體制下，人大的監督職能主要由人大常委會來履行。《監督法》的出臺規范了人大常委會監督制度的法制化，基本明確了監督對象、監督內容、監督方式和監督程序。但是人大常委會自身運行的監督機制弱化是不可逃避的問題。主要反映在兩個方面：
1．人員問題。由于各級人大常委會專職化程度低，而多數委員年齡又偏高，人大常委會被看成是“安排老干部的場所”，這“一低一高”現象從客觀上影響了人大常委會監督力度的發揮。
2．自身監督問題。人民代表大會對人大常委會的履職監督不夠，使得人大常委會委員缺乏責任意識，履職熱情不高，工作消極，沒有及時而充分地履行憲法和法律賦予其的監督職能。
（三）人大監督面臨政治體制障礙
在我國，最核心的政治體制問題還是黨政領導體制問題。對我國政治制度的分析,不能忽視中國共產黨的特殊政治作用。中國共產黨作為我國的執政黨,具有完整、系統的管理體制，使我國客觀上存在兩個公共管理系統，一是國家公共管理體系，主要由人大、政府和司法機關組成；二是執政黨公共管理系統。
人民代表大會是國家的最高權力機關，而中國共產黨是我國政治體制中的最高領導機構。這種體制客觀上要求中國共產黨與人民代表大會在職能側重上有所區別。我國人大處于這種獨特的政治體制之中，有中國特色的政治體制決定了我國人大地位和作用的特殊性。決策權、執行權和監督權這三種權力中，決策權是核心，執政黨掌握這一權力，事實上也就控制了政治領導權。
從職權側重的角度來劃分，我國的政治體制現狀是黨委行使決策權、政府行使執行權、人大行使監督權。由于我國宏觀政治體制缺乏有效的監督職能，黨委的決策權和政府的執行權在行使過程中存在的問題常常得不到及時的糾正，因而監督權成了我國政治體制中的薄弱環節。
由于長期存在的黨政不分、以黨代政的體制慣性，在國家權力運行實踐中，黨委往往直接決定本行政區域內的重大事務，甚至包括重大的行政事務和司法事務，黨委的某些重大決定有時不經過人大依照法律程序討論和決定，就直接交由行政、司法機關去執行，有時黨委還與政府共同決定某些事務，對于黨委的決定及其由行政、司法機關在實施中出現的問題，人大如何進行監督和糾正還缺少具體制度安排。另一方面，在人大對某些行政和法律行為監督時，在實踐中往往會最終 “監督到黨委頭上”，轉變成為人大對黨的直接監督，而人大又是受黨委領導的。因此，黨的領導與人大監督的關系問題便成了一個影響人大監督職能發揮的政治體制難題。
（四）人大監督的政治文化還沒有真正形成
大多數人認為，人大監督不力的問題重心在于制度設計。但筆者認為，從深層次上追根溯源，是一個政治文化問題。政治文化是政治體制之母。馬克思主義認為，人們自己創造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創造，并不是在他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創造。在傳統中國政治文化中，由于缺乏社會監督和人民監督的政治文化環境，從而使現代憲政意義上的人大監督，難以發揮巨大的政治思想導向、政治評價等功能,從而影響著我國人大監督權威的形成和樹立。
改革開放以來，隨著人民政治參與意識的增強，社會各方面對人大監督的理性認識雖然比過去有所提高，但這種認識的程度還不夠深入。從被監督者來說，一些被監督者還缺乏自覺接受監督的觀念，在行為上有時還規避人大監督。有人認為，共產黨是執政黨，有了黨的領導和監督,人大的監督不過是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，閑著沒事找岔子”，對人大開展的監督活動不屑一顧；有的地方甚至出現了人大讓其匯報工作不到場，人大評議其工作不參加的現象。另一方面，作為監督主體的人大及其常委會的主動監督意識不強。一些地方人大在開展監督工作中畏難情緒較重，有的代表還存在“黨委不點頭，不能監督；政府不高興,不敢監督；遇到疑難問題，不會監督”的現象；有的代表抱著做“好好人”的態度，怕認真監督搞僵了關系，怕得罪人；有的代表怕越權、怕麻煩，往往從支持配合方面考慮多，從認真履行監督職能方面考慮少。
三、加強人大監督職能之對策研究
（一）進一步完善憲法監督制度
1．設立憲法監督委員會
根據我國憲法規定，全國人民代表大會及其常委會是我國憲法監督機關。從人民代表大會這一政體上看是適宜的，但是實踐上難以實現。全國人大及其常委會任務重、沒有足夠的時間和精力進行調查研究，而且其人員成分多樣、素質層次不一，難以勝任憲法監督對專業化和技術性的要求。
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