[ 陳勇 ]——(2007-11-13) / 已閱27262次
循環(huán)經(jīng)濟理念下我國水污染防治的法律思考
——兼論《水污染防治法》的修訂
陳 勇
（長沙環(huán)境保護學(xué)院 環(huán)境監(jiān)督系，湖南 長沙 410004）
摘 要：水資源是人類社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。然而在傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式下，我國水污染日益嚴重，水資源嚴重短缺。因此，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)節(jié)水型社會成為擺脫這一困境的必由之路。本文闡述了循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵及其對水污染防治立法的意義，分析了我國水污染防治立法中存在的問題及其對策。
關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟；水污染；立法；對策
水污染、浪費水是造成水短缺的重要原因，而且二者有著密切關(guān)系。因為排污就是用水，用水就有排污。因此，解決水污染和水短缺危機也應(yīng)從聯(lián)系的觀點出發(fā)，必須雙管齊下，絕不能單打獨斗。而解決的共同途徑就是走循環(huán)經(jīng)濟之路。目前，隨著我國社會工業(yè)化、城市化的發(fā)展，以水質(zhì)污染加劇、水量日益減少、水生態(tài)環(huán)境惡化為主要特征的中國水問題日趨嚴重，要擺脫日趨嚴峻的水污染問題，必須走循環(huán)經(jīng)濟之路，建設(shè)節(jié)水型社會。本文擬就我國循環(huán)經(jīng)濟理念下我國水污染防治立法中存在的主要問題作初步探討 ，并就其完善提出一些粗淺建議。
1．循環(huán)經(jīng)濟理念及其對傳統(tǒng)水污染防治立法的革命
１.1 循環(huán)經(jīng)濟概述
目前，理論界關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的論述頗多，但就其定義來說，雖表述形式各異，而內(nèi)容并無本質(zhì)區(qū)別。一般來講，所謂循環(huán)經(jīng)濟，是指按照生態(tài)規(guī)律重構(gòu)經(jīng)濟系統(tǒng)，將生態(tài)設(shè)計、清潔生產(chǎn)及資源綜合利用貫穿于物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費及其廢棄過程中，把傳統(tǒng)的資源消耗型線性經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源閉環(huán)流動型經(jīng)濟。[1]循環(huán)經(jīng)濟以“減量化（reduce）、再使用（reuse）、再循環(huán)（recycle）”為行為原則（簡稱3R原則），其中又以“減量化”為首要原則。美國1990年《污染預(yù)防法》（Pollution Prevention Act 1990）規(guī)定,在廢物管理上所采取的優(yōu)先等級順序（The Pollution Prevention Hierarchy）為:源頭削減(source reduction) →循環(huán)再生利用（recycle reclaim）→無害化處理（treat）→最終處置（dispose）。[2]因此，循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)環(huán)保理念由“末端治理（end-of-pipe treatment）”向“污染預(yù)防(pollution prevention)”轉(zhuǎn)變的必由之路。
１.2 傳統(tǒng)水污染防治立法理念的缺陷
我國于1984頒布《水污染防治法》，正式進入了水污染防治的法制化道路。但是，由于立法理念上沒有跳出“末端治理”的老路，將“防治水污染”作為立法目的，對于節(jié)約用水、污水再生利用等體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟理念的制度規(guī)定較少，因而該法具有比較明顯的末端治理色彩。多年來，我國水污染非但沒有得到有效的控制，反而日趨嚴峻。根據(jù)《2005中國環(huán)境狀況公報》，全國廢污水排放量由 1980年的315億噸增加到2005年的524.5噸；多數(shù)城市地下水受到一定程度污染，并有逐年加重的趨勢，2005年，地下水污染存在加重趨勢的城市達21個；全國有監(jiān)測的1200 多條河流中已有850多條受到污染，78%的湖泊受到不同程度的污染。 [3]
１.3 水污染防治立法的新理念——循環(huán)經(jīng)濟
20世紀80年代以來，綜合污染預(yù)防控制（Integrated Pollution Prevention Control, IPPC）作為一種新的環(huán)保方法，日益受到西方發(fā)達國家的關(guān)注，其特點是對各種形式的污染和各環(huán)境因子實行整體的、全過程的控制。[4]綜合污染控制方法旨在克服傳統(tǒng)環(huán)境保護中末端治理的缺陷，而其根源正是循環(huán)經(jīng)濟的新理念。從循環(huán)經(jīng)濟的角度來看，一方面，水資源利用率越低，則廢水產(chǎn)生量越大；另一方面，廢水得不到回收利用，則排放而污染更多水資源。因此，要有效控制水污染，節(jié)水和污水再生利用是關(guān)鍵。
目前，我國工業(yè)用水重復(fù)利用率只有60％，發(fā)達國家工業(yè)用水重復(fù)利用率一般在90%以上；我國萬元GDP用水量約為世界平均水平的4倍，是美國等先進國家的8倍。[5]若2030年和2050年年全國廢污水再生利用率達到80%和 95%，則污水再生量將達到 680億m3~850億m3和1000億~1450億m3，將大大緩解未來我國水資源緊張狀況并改善環(huán)境。[6]因此，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)節(jié)水型社會是解決我國水危機的必然選擇。
２．循環(huán)經(jīng)濟理念下我國水污染防治立法的不足
２.1 立法結(jié)構(gòu)方面存在的問題
２.1.1 循環(huán)型社會綜合法欠缺
目前，我國已頒布《清潔生產(chǎn)促進法》，但該法調(diào)整對象主要是工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┣鍧嵣a(chǎn)的事項，對農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域只作原則性規(guī)定，對個人生活領(lǐng)域未予考慮。循環(huán)經(jīng)濟理念強調(diào)政府、企業(yè)、公眾的全方位的參與。因此，《清潔生產(chǎn)促進法》難以擔(dān)當推動整個社會向循環(huán)型社會邁進的重任。而在缺失建設(shè)循環(huán)型社會的大背景下，建設(shè)節(jié)水型社會所需的各類社會資源如法律保障、政策扶持、市場培育及公眾參與都難于獲取，難免陷入孤立無援的境地。因此，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)節(jié)水型社會，必須制定一布旨在推進循環(huán)型社會建設(shè)的綜合法。
２.1.2 地方立法滯后
《水法》第7條第2款規(guī)定各級人民政府應(yīng)當加強對節(jié)約用水的管理，可目前地方立法中關(guān)于水資源保護立法的幾種類型：飲用水資源保護條例、水污染防治條例、水資源環(huán)境保護條例，這些條例均強調(diào)工業(yè)廢水在末端的達標排放。《水污染防治法》則對節(jié)水未作規(guī)定。雖然近年來一些省會城市和較大的市如武漢、廣州、深圳、哈爾濱、長春、鄭州、太原、濟南、青島、寧波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、烏魯木齊、貴陽、大連等均頒布了城市節(jié)水條例，對節(jié)水和水資源再生利用作出了規(guī)定，但根據(jù)《立法法》，省會城市和較大市以外的其他城市無立法權(quán)限，而目前省級的節(jié)水條例還較少，只有陜西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海幾個直轄市有相關(guān)立法。這就導(dǎo)致我國的節(jié)水主要在一些零星的大城市展開，而大量的中等城市、小城鎮(zhèn)及廣大的農(nóng)村地區(qū)還未行動，這無疑對我國節(jié)水型社會的建立構(gòu)成巨大障礙。因此，要使節(jié)水的星星之火成燎原之勢，地方立法任重而道遠。
２.２ 立法內(nèi)容方面存在的問題
２.２.１未體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的立法指導(dǎo)思想
可持續(xù)發(fā)展理論是循環(huán)經(jīng)濟的重要理論基礎(chǔ)，[7]對循環(huán)經(jīng)濟具有不可替代的指引和推動作用。我國1996年《水污染防治法》第1條規(guī)定：“為防治水污染，保護和改善環(huán)境，以保障人體健康，保證水資源的有效利用，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，特制定本法。”按照這一表述,在防治水污染,保護和改善環(huán)境這一目的之上還有一個更高層次的目的,即促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。反映了水污染防治立法的最終目的是為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的。當前，“人與自然和諧相處”已經(jīng)成為社會發(fā)展的重要指導(dǎo)思想，《水污染防治法》的立法目的仍片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展顯然不合時宜，不利于節(jié)水型社會的建立。因而，修改水污染防治法的立法目的勢在必行。
２.２.２相關(guān)基本制度亟待完善
２.２.２.１環(huán)境影響評價制度的不足
環(huán)境影響評價制度是貫徹預(yù)防為主的環(huán)保方針的重要手段。但目前我國環(huán)境影響評價制度還難以適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟理念下水污染防治的要求。
第一，環(huán)境影響評價制度未真正體現(xiàn)源頭預(yù)防的思想。我國環(huán)境影響評價制度所要求的“預(yù)防”，實質(zhì)上是預(yù)防污染產(chǎn)生后直接排入環(huán)境而造成污染，屬于“末端預(yù)防”，并未體現(xiàn)從源頭避免或減少廢物的思想。《環(huán)境影響評價法》第17條所規(guī)定的建設(shè)項目環(huán)境影響報書應(yīng)包括的內(nèi)容中，沒有關(guān)于建設(shè)項目在資源能源消耗和清潔生產(chǎn)方面的評估要求。《水污染防治法》第12條規(guī)定：“建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的水污染和對生態(tài)環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施。”可見，在水污染防治方面，現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度所針對的是“產(chǎn)生的水污染”，對于推進循環(huán)經(jīng)濟，加強節(jié)水及中水回用起不到應(yīng)有的作用。
第二，環(huán)境影響評價對象范圍過窄。政府在循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展中具有舉足輕重的地位，政府在制定規(guī)劃、政策過程中，如果能將循環(huán)經(jīng)濟理念貫徹其中，則將有力地促進循環(huán)經(jīng)型社會的建立。然而，我國現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》未就政府決策的環(huán)境影響評價予以規(guī)定。歷史證明，一項不合理的決策對環(huán)境造成的影響，遠遠要超過單個建設(shè)項目。20世紀80年代支持“十五小”企業(yè)的政策所造成的資源和生態(tài)危機，其影響至今也難以完全消除。淮河流域水污染所引發(fā)的災(zāi)難性后果，可謂真實寫照。[8]
第三，缺乏擬議行動的替代方案。替代方案系相對于擬議行動（包括建設(shè)項目、規(guī)劃、政策）而言。依美國《環(huán)境政策法》，它指的是可以代替建議行動并實現(xiàn)其目的的行動方案。[9]但根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第2條之規(guī)定，我國的環(huán)境影響評價制度中并未考慮替代方案。在缺乏替代方案的情況，環(huán)境影響評價只能就擬議項目對環(huán)境可能造成的影響進行分析、預(yù)測，提出相應(yīng)對策，而不能在擬議項目以外考慮其環(huán)境友好型方案。[10]例如：現(xiàn)在很多城市在解決缺水問題時，往往采用開發(fā)新水源、跨流域調(diào)水和開采地下水等傳統(tǒng)的方式，對節(jié)水和污水再生利用措施則考慮甚少。
２.２.２.２節(jié)水制度的缺陷
循環(huán)經(jīng)濟的首要原則是減量化。因此，節(jié)水是水污染防治的首要環(huán)節(jié)。但我國有關(guān)節(jié)水的法律制度還比較薄弱，具體表現(xiàn)為：
第一，浪費水的法律責(zé)任不明確。目前，國家和一些地方已頒布了有關(guān)節(jié)水的法律文件，但這些法律文件大多未明確規(guī)定浪費用水的法律責(zé)任。《水污染防治法》偏重于末端治理，對于從源頭節(jié)水和減少水資源浪費規(guī)定甚少。《水法》、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》雖然對節(jié)水有所規(guī)定，然而對于浪費水的行為卻未規(guī)定任何法律責(zé)任。而近年來頒布的一些地方節(jié)水立法雖有所進步，但仍存在一些問題。例如，地方性節(jié)水立法一般都規(guī)定“新建、擴建、改建建設(shè)項目的節(jié)水設(shè)施應(yīng)當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用”，然而，對于違反這一規(guī)定的行為未作任何規(guī)定。致使一些應(yīng)建節(jié)水設(shè)施的建設(shè)項目在未建節(jié)水設(shè)施時也能通過建設(shè)部門的審批。
第二，有關(guān)推行節(jié)水技術(shù)的配套政策和措施不到位。目前，有關(guān)節(jié)水的立法大都規(guī)定人民政府健全節(jié)約用水社會化服務(wù)體系，推廣節(jié)水新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備，培育和發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。但由于
缺乏配套的優(yōu)惠政策，節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，許多節(jié)水新技術(shù)、新產(chǎn)品因缺乏資金而無法推廣使用。
第三，節(jié)水標準體系不健全。目前，我國現(xiàn)行節(jié)水標準主要涉電力、鋼鐵、石油石化、紡織、造紙、啤酒、酒精七大行業(yè)，而煤炭、水泥、電解鋁等其他一些耗水量較大的行業(yè)尚無節(jié)水標準。服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也還沒有制定節(jié)水標準。
２.２.２.３污水再生利用制度的弊端
第一，缺乏對污水再生利用的系統(tǒng)規(guī)劃。目前我國尚未建立城市污水再生利用規(guī)劃制度。在城市建設(shè)規(guī)劃中，雖然進行了城市的供水及排水規(guī)劃，但在污水再生利用利用方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。 1996年修訂的《水污染防治法》第10條僅規(guī)定流域水污染防治規(guī)劃作了規(guī)定，并未就污水再生利用規(guī)劃作出要求。2006年，建設(shè)部發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)〈城市污水再生利用技術(shù)政策〉的通知》，明確規(guī)定“城市供水和排水專項規(guī)劃中應(yīng)包含城市污水再生利用規(guī)劃”，然而這僅是一個通知，不具有法律效力。地方的節(jié)水條例雖然大都規(guī)定地方節(jié)水管理部門應(yīng)當編制節(jié)約用水規(guī)劃，但并未規(guī)定節(jié)水規(guī)劃中應(yīng)包括污水再生利用規(guī)劃。目前只有天津頒布了《天津市城市排水和再生水利用管理條例》，明確規(guī)定“市政行政管理部門根據(jù)本市城市總體規(guī)劃，……，會同有關(guān)部門共同編制再生水利用規(guī)劃 ”。可見，我國目前污水再生利用規(guī)劃還無法通過法定程序納入城市總體規(guī)劃，勢必會造成城市規(guī)劃失誤。這就是為什么一些地區(qū)在面臨嚴峻的水污染的情況下，往往只能通過搬遷位于居民區(qū)、水源保護區(qū)的污染企業(yè)而解決問題的原因所在。
第二，城市污水集中處理滯后。《水污染防治法》第19條第2款明確規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府必須……,有計劃地建設(shè)城市污水集中處理設(shè)施”，但由于沒有對此款規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。《水污染防治法實施細則》第14條亦有類似規(guī)定，但在法律責(zé)任部分同樣缺乏相應(yīng)規(guī)定。由于法律沒有強制性要求，地方政府對組織建設(shè)污水廠一般不會優(yōu)先考慮。[11]
另一方面，即便地方政府迫于水污染危機而組織建設(shè)污水廠，但由于沒有按照市場經(jīng)濟規(guī)律進行市場化運作，結(jié)果也是收效甚微。目前，我國的城市治污設(shè)施投資和管理是采取政府投資、政府建設(shè)、政府運行的模式，本應(yīng)由城市居民和企業(yè)承擔(dān)的治污費轉(zhuǎn)到了國家的頭上，在政府財政吃緊的情況下，污水處理資金難以保證，其結(jié)果是污水處理設(shè)施被迫閑置。又加之我國尚未建立完善的污水處理收費制度，缺乏合理的價格機制，污水處理收費偏低或者不收費，造成污水處理產(chǎn)業(yè)入不敷出，發(fā)展緩慢。此外，城市污水收集管網(wǎng)建設(shè)滯后，致使部分污水處理廠因無法收集污水而不能運行。
第三，中水利用率低。根本原因是相關(guān)法律對此沒有硬性規(guī)定。例如，《哈爾濱市城市節(jié)約用水條例》第25條規(guī)定，新建工程中應(yīng)當建設(shè)配套中水設(shè)施，但并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，從而導(dǎo)致實踐中小區(qū)建設(shè)項目中沒有中水設(shè)施，也可以通過建設(shè)監(jiān)管部門審批。同時，也導(dǎo)致市政中水管網(wǎng)建設(shè)落后，中水利用率低。以洗車業(yè)為例，由于中水管網(wǎng)建設(shè)不到位，許多城市洗車點如果使用中水洗車，只能采取配送中水的手段。盡管中水的價格為略低于自來水的價格，但高昂的運費令眾多沖車點望而卻步。
2005年5月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組分赴全國六省區(qū)對《水污染防治法》的實施情況進行了執(zhí)法檢查。檢查結(jié)果顯示，盡管我國自1998年中央發(fā)行國債以來，7年累計投入國債資金1115億元用于水污染治理，但從總體上看，治理污染的速度趕不上污染增加的速度。2004年全國280多個地級以上城市中，有87座城市的污水處理率為零。在目前全國已建成的污水處理廠中，能夠正常運行的只有三分之一，低負荷運行的約有三分之一，還有三分之一開開停停甚至根本就不運行。[12]
２.２.３環(huán)境管理體制的缺陷
我國水資源污染控制采取分級和分部門管理體制。這種管理體制的效率低下，表現(xiàn)為水資源開發(fā)利用與水污染防治的脫節(jié)。根據(jù)《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》及節(jié)水條例，環(huán)境保護行政主管部門對水環(huán)境保護工作依法實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水利、城市建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、市政等部門分工負責(zé)，但問題在于我國對環(huán)境保護部門的/統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)和其他有關(guān)主管部門的水環(huán)境管理權(quán)之間的關(guān)系未作明確、可操作的規(guī)定，導(dǎo)致實踐中經(jīng)常出現(xiàn)各部門之間爭奪權(quán)力、推諉責(zé)任的現(xiàn)象，不利于水污染的全面系統(tǒng)防治，不利于對節(jié)水及污水再生利用工作的監(jiān)管。在中央和地方水污染防治管理的關(guān)系上，我國實行分級管理制，即以行政區(qū)劃為單位，各區(qū)域的環(huán)保部門承擔(dān)主要的水污染防治職責(zé)，中央一般無權(quán)取代地方的執(zhí)法權(quán)力，從而導(dǎo)致水污染防治中的地方保護主義。
３．貫徹循環(huán)經(jīng)濟理念，完善我國水污染防治立法
３.１ 立法中應(yīng)注意的問題
３.１.１突破現(xiàn)有立法指導(dǎo)思想，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展要求
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