[ 陳勇 ]——(2007-11-13) / 已閱27265次
可持續發展是中國徹底擺脫貧窮、人口、資源和環境困境的唯一正確選擇，是推動循環經濟發展和循環型社會建立的根本指導思想。因此，修訂
《建筑法》、《城市規劃法》等相關法律規范時，在立法目的上，應增加“促進經濟、社會和環境的可持續發展”的內容。在基本方針上，增加“國家促進建設節約型社會”、“保護、合理利用和節約自然資源是我國的基本國策”等內容。
３.１.2 制定有關循環型社會的綜合性立法
目前，我國尚無推動循環型社會形成的綜合性立法。因此，我們有必要根據《環境保護法》制定一部類似于日本《建立循環型社會基本法》的《循環型社會促進法》，該法應對建立循環型社會遵循的宗旨及基本原則、可循環資源的循環和處置的原則以及對國家、企業和公眾在發展循環經濟中的責任予以規定。
３.１.３ 制定水資源循環利用的單項立法
根據建立循環型社會和節水形社會的要求，應制定污水再生利用的專門立法。具體立法思路是：先由國務院制訂《資源再生利用管理條例》，然后由國家環保總局、水利部、建設部聯合制定《污水再生利用管理辦法》，專項立法應明確污水的具體含義，對污水處理主體的市場準入制度、運營機制及相關法律責任作出具體規定。
３.１.４ 加強地方性立法
我國地域遼闊，水資源條件千差萬別，地區間的經濟社會發展極不平衡，各地方在推進節水型社會方面所面臨的問題各不相同。地方應盡快創制和完善有關水污染防治、節水及水資源再生利用的法律規范。地方性立法既應堅持同國家法律法規的立法精神相一致，又要結合地方實際情況，因地制宜。
３.２ 具體內容之完善
３.２.１完善節水及污水再生利用規劃制度
首先，污水再生利用應納入城市總體規劃和各類水資源利用規劃之中。為此，在《水污染防治法》修訂中，應明確規定“縣級以上人民政府應當根據本行政區域水污染防治規劃和經濟和社會發展規劃，組織制定本行政區域的節水及水再生利用規劃”。在《污水再生利用管理辦法》中，明確規定“縣級以上地方人民政府的供水和排水專項規劃中應包含污水再生利用規劃”。地方應盡快頒布類似《天津市城市排水和再生水利用管理條例》的地方再生水利用管理條例，明確規定地方政行政管理部門根據本行政區域經濟和社會發展總體規劃編制再生水利用規劃。
３.２.２完善環境影響評價制度
首先，環境影響評價報告書中應明確體現循環經濟要求，為此，《環境保護法》第13條第2款應修改為：“建設項目的環境影響報告書，必須對建項目產生的污染和對環境的影響，以及建設項目的清潔生產水平做出評價。”《環境影響評價法》第10條規定的“專項規劃的環境影響報告書的內容”應增加一項，即：實施該規劃是否符合減少資源消耗、減輕環境負荷原則的分析、預測和評估；第17條“建設項目的環境影響報告書應當包括的內容”應增加一項，即：建設項目的清潔生產水平的分析、預測和評估。《水污染防治法》第13條也應作相應修改。
其次，擴大環境影響評價的對象范圍。通過環境影響評價將節水型社會的要求納入到政府決策之中，是水環境因素在政府決策中得以引起重視的關鍵所在。綜觀我國資源與環境現狀，對政策開展環境影響評價已勢在必行，因此，立法上應盡早對此予以規定。
再次，環境影響評價制度應規定替代方案。這樣，環境評價中就能夠考慮其他更有利于減少水資源消耗、減輕水環境負荷的環境友好型方案。
３.２.３健全相關技術規范和標準
應逐步建立適應資源節約型社會的節水標準體系，加強對節水設施和產品及其生產企業的管理和認證。目前，急需制定的節水標準主要包括：節水方面的基礎標準；節水型企業、節水型城市評價指標體系標準；煤炭、水泥、電解鋁、醫藥、味精、合成氨等取水量較大的行業取水定額標準；服務業取水、用水技術指導原則；農業節水灌溉標準；節水型產品標準。污水的回收利用方面，要在現行的相關法律和國家標準的基礎上，頒布指導城鎮污水處理技術標準，以及工業用水水質和農業灌溉用水水質標準，并制定發布相關的安全衛生標準，確保污水再生利用健康有序地推進。
３.２.４完善節水制度
第一，明確浪費水的法律責任。《水污染防治法》應對節水和減少水資源浪費作出規定。《水法》、《城市節約用水管理規定》地方性節水立法對于浪費水的行為要規定嚴格的法律責任。地方節水立法應硬性規定新建、擴建、改建建設項目的節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。建設項目竣工后，建設單位應當向節水管理部門申報驗收。未經驗收或者驗收不合格的，建設項目不得使用，節水管理部門不予核定用水指標，供水單位不得正式供水。第二，要盡快完善有關推行節水技術的配套優惠政策和措施，健全節約用水社會化服務體系，培育和發展節水產業。
３.２.５推進城市污水再生利用及市場化運營
首先，要充分利用價格杠桿，促進污水再生利用。 [13]要建立科學的污水處理收費制度，使污水處理費能滿足設施的日常運行，并形成合理的利潤。同時，要實行 “按質定價、保本微利”的原則，將自來水與回用水的價格拉開，使水資源的利用結構趨向合理。其次，為加快污水管網設施、污水處理設施和中水管網設施的建設，應按照社會主義市場經濟規律，推進各類投資主體多元化、經營主體企業化、運營方式市場化。為此，立法應對市場的運作規則予以明確規定。要明確再生水生產者、供應者和使用者各自的權利和義務，規定科學的交易規則及糾紛處理程序。
那么政府在這一過程中將扮演什么角色呢？筆者以為，政府要繼續推進政企和政事分離，將政府管理的重點轉移到建設規劃、政策法規、技術規范的制定及其執行監督上，加強市場的培育和規范，努力營造公平、公正的污水處理和再生利用市場環境。在污水再生利用初期，政府要根據立法要求，制定促進污水回收利用的稅收、財政及信貸等優惠政策。
３.２.６完善有關水污染監督管理體制
目前，水污染防治中實行統一指揮已故成為世界各國的成功實踐。以美國為例，在聯邦一級，聯邦環保局與其他聯邦機構，如內政、農業、等均有的水污染控制權，但在各聯邦機構中，聯邦環保局擁有優先權和終決權。在聯邦和地方政府的關系方面，水環境管理權主要集中在聯邦政府，從而較好的避免地方保護主義。[14]這對于完善我國水污染監督管理體制有重要借鑒意義。
首先，在《水法》、《水污染防治法》以及節水和污水再生利用的立法中，明確規定環保部門對水污染行以及節水和污水再生利用有統一監督管理權。
其次，應建立有效的部門間協調機制。為加強水污染防治及節水和污水再生利用，實現節水型社會的目標，《循環型社會促進法》、《水法》、《水污染防治法》以及節水和污水再生利用的立法中要明確各相關職能部門的具體職責及履行程序，同時規定設立一個跨部門協調委員會，委員會成員應包括環保、水利、建設等幾個部門，委員會主任由環保部門負責人擔任。
再次，為克服地方保護主義影響，應逐步構建環保系統垂直管理體制。具體來講，應在國家環保總局之下、省環保局之上設立分片管理的環境監察分局，而省級環境監察部門則根據需要在重點地區設立環境監察派出機構；對于市以下環保部門，逐步實行垂直領導。此外，應加強環保行政主管部門的行政處罰權。主要是賦予環保行政主管部門限期治理、停業整改和停建項目的權力，規定環保行政主管部門有強制執行權。
最后，必須指出的是，循環經濟的推進和節水型社會的建立，意味著一場深刻的生產、消費方式的變革，公眾是否認知并積極參與是實施變革的必要條件。拉夫爾在《我們的家園—地球》一書中說：“消費問題是環境問題的核心，人類對生物圈的影響正是在對環境產生壓力，并威脅著地球支持生命的能力。” [15]因此，必須加強宣傳教育，促使公眾形成符合可持續水資源戰略要求的消費心理和習慣。例如，倡導和鼓勵公眾節約用水、使用節水產品或設備；教育和引導公眾對再生水的正確認識。此外，要逐步完善以環境信息公開制度、聽證制度為主要內容的公眾參與制度，從而逐步建立政府推動、市場主導、公眾參與相結合的新型水環境管理模式。
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