[ 劉春庭 ]——(2002-3-21) / 已閱46055次
1．盡量節(jié)省開銷和提高效率；
2．促進(jìn)和鼓勵(lì)供應(yīng)商和承包商參與采購過程，從而促進(jìn)國際貿(mào)易；
3．促進(jìn)供應(yīng)商和承包商為供應(yīng)擬采購的貨物、工程或服務(wù)進(jìn)行競爭；
4．規(guī)定給予所有的供應(yīng)商和承包商以公平和平等的待遇；
5．促使采購過程誠信、公平，提高公眾對采購過程的信任；
6．使有關(guān)采購的程序具有透明度。
由于我國建立政府采購制度的初衷是利用它節(jié)約財(cái)政資金，所以更多的關(guān)注政府采購對采購資金利用效率的提高、對采購項(xiàng)目質(zhì)量的保證以及對腐敗的抑制。至于政府采購市場對外開放的問題，作為我國對外開放體系中的非常重要的一部分還沒有被提上議事日程。我們對政府采購制度還處于建立的初期，目前的中心任務(wù)是如何保證其正常有效的運(yùn)行。這些特點(diǎn)從下面的法規(guī)的規(guī)定中可以看出。
我國的《政府采購管理暫行辦法》第一條規(guī)定了制定該辦法的目的：規(guī)范政府采購行為、加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金的使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的第一條規(guī)定：為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，制定本法。而正在制定中的《中華人民共和國政府采購法》的草案規(guī)定得更為明確：
1．規(guī)范政府采購行為；
2．提高政府采購資金的使用效率；
3．保證政府采購項(xiàng)目質(zhì)量；
4．促進(jìn)公平競爭；
5．抑制腐敗。
從以上比較可以看出，國際法律文件尤其是GPA對國內(nèi)政府采購立法的要求主要是對外開放政府采購市場的問題。我國政府在加入世界貿(mào)易組織的過程中，在多邊貿(mào)易談判中，一直沒有承諾加入《政府采購協(xié)定》。也就是說，我國尚未將政府采購市場的對外開放列入議事日程。
二． 我國政府采購制度所承擔(dān)的雙重任務(wù)
從對國內(nèi)外的政府采購立法目的的分析中我們得出結(jié)論：我國的政府采購立法的核心任務(wù)有兩個(gè)，一是建立起以競爭為特色的高效、廉潔的政府采購制度，提高政府采購的資金的利用效率，推進(jìn)國內(nèi)的廉政建設(shè)；二是構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，在我國加入WTO之后為民族產(chǎn)業(yè)提供合法的保護(hù)，推動(dòng)和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第一個(gè)任務(wù)是顯而易見的，在此不作進(jìn)一步的論述，對第二個(gè)任務(wù)，分析如下:
目前，中國加入世貿(mào)組織已經(jīng)變成了簡單的時(shí)間問題。伴隨著中國加入WTO的進(jìn)程接近尾聲，國內(nèi)的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)在相當(dāng)?shù)某潭壬霞磳⒈患{入統(tǒng)一的國際市場，參與無情的市場競爭。無疑，WTO的加入為我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更為廣闊的市場和更加巨大的空間，國際市場的風(fēng)云洗禮也會(huì)造就一批批成功的企業(yè)。然而，我們也應(yīng)該清醒地看到，對一些行業(yè)來說，將會(huì)遭遇到殘酷的、嚴(yán)峻的競爭環(huán)境，這些行業(yè)主要包括：農(nóng)業(yè)、電信、汽車、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的金融、保險(xiǎn)、航運(yùn)、旅游、中介機(jī)構(gòu)，還有高科技產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、電影業(yè)等。我國農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅將從現(xiàn)在的45％降到2004年的17％，重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品將降至14.5％，這就意味著國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格會(huì)進(jìn)一步地下跌，廣大農(nóng)民將遭受到很大的損失；屆時(shí)，外資進(jìn)入中國電信服務(wù)業(yè)已是必然，雖然對老百姓而言是一件好事，但是我們付出的代價(jià)很大，對國內(nèi)電信業(yè)的沖擊也不小；汽車關(guān)稅每年降10％，到2006年將降到25％。如果我們?nèi)∠岁P(guān)稅并取消進(jìn)口配額，國外汽車在5年后進(jìn)入我國市場將是看得見的事實(shí)；根據(jù)協(xié)議，我國將在2005年之前，允許外商獨(dú)資銀行經(jīng)營銀行零售業(yè)的全方位服務(wù)，并允許其開辦人民幣業(yè)務(wù)，這對于我國正處于改革之中的金融保險(xiǎn)業(yè)來說，無疑是面臨著一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)；到2005年我國將不再對半導(dǎo)體、電腦及電腦產(chǎn)品、電信設(shè)備等產(chǎn)品征收關(guān)稅，實(shí)行國際通行的零關(guān)稅。這將使國內(nèi)市場成為真正的國際市場，國內(nèi)企業(yè)面臨的競爭也會(huì)更加激烈；屆時(shí)，中國也將允許外資進(jìn)入中國的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)，在中國建立IPC(互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商)。這也許是加入WTO之后所有行業(yè)中變化最快的，挑戰(zhàn)性最大的一個(gè)行業(yè)。
應(yīng)該說，中國加入WTO之后對中國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、科技、文化等領(lǐng)域產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)不止這些。國內(nèi)的上述產(chǎn)業(yè)與國外的同行業(yè)相比還有很大的差距，如果一下子被推進(jìn)國際競爭的驚濤駭浪之中，喪失了庇護(hù)性政策的保護(hù)，其命運(yùn)是令人擔(dān)憂的。
WTO作為一個(gè)國際組織，其核心目的便是降低各成員國之間的貿(mào)易壁壘，從而開拓一個(gè)跨越國界的統(tǒng)一的國際市場，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和世界經(jīng)濟(jì)一體化的要求，促進(jìn)各國乃至世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各國為保護(hù)自己的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，往往會(huì)設(shè)置一些貿(mào)易壁壘，用來限制來自國外相關(guān)產(chǎn)業(yè)的沖擊，待國內(nèi)產(chǎn)業(yè)成長起來之后，再逐漸將其推向國際市場。否則，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)便有被國際市場沖垮的危險(xiǎn)，從而造成本國經(jīng)濟(jì)過分依賴外資的局面，形成不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。所以各國都非常重視相關(guān)貿(mào)易壁壘的設(shè)置。
貿(mào)易壁壘大至可以分成關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘兩大類。關(guān)稅壁壘是通過對外國進(jìn)口的產(chǎn)品征收高額關(guān)稅的方式來削弱國外產(chǎn)品在國內(nèi)的競爭力，我國對進(jìn)口汽車所征收的高額關(guān)稅便是一例；非關(guān)稅壁壘是指通過發(fā)放進(jìn)出口許可證、制定嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行進(jìn)口配額制度等方法限制國外產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量。WTO對貿(mào)易壁壘的作用表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是盡量將非關(guān)稅壁壘變成關(guān)稅壁壘，從而使相關(guān)國際貿(mào)易發(fā)展的可能性得到保障，并使貿(mào)易成本具有可預(yù)見性；二是盡可能降低關(guān)稅壁壘，為國際貿(mào)易的進(jìn)行降低和清除障礙。所以，我國加入WTO之后，便面臨著這樣的情況：一方面，絕大多數(shù)的非關(guān)稅壁壘都已消失，國外的產(chǎn)品和服務(wù)可以直接沖擊到國內(nèi)的市場；另一方面，關(guān)稅已降的很低，對國內(nèi)不甚發(fā)達(dá)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)力度大打折扣。對這些產(chǎn)業(yè)而言，這無疑是在其前進(jìn)的道路上設(shè)置了一道萬丈深淵，要么奮力一搏，跨過去，海闊天空；要么徑直跳下去，摔個(gè)粉身碎骨。很明顯的是，掉下去的可能性要比跳過去大得多。所以，這些產(chǎn)業(yè)的命運(yùn)不能不讓人擔(dān)憂。
正所謂山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村，加入WTO之后，能夠保護(hù)這些稚嫩產(chǎn)業(yè)的新的一村便是政府采購制度。政府采購協(xié)議是世界貿(mào)易組織協(xié)定附錄4中的四個(gè)單項(xiàng)貿(mào)易協(xié)議之一。它屬于世界貿(mào)易組織的管理對象的范圍之內(nèi)，但對這些協(xié)議的接受是選擇性的。并非WTO成員國必須接受的一攬子義務(wù)，也不是希望加入WTO的國家必須簽署的文件。
由于政府的行政管理和公共事業(yè)的職能廣泛，公共支出和需求巨大，政府采購對國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行起著巨大的調(diào)節(jié)作用。按照國際上的常規(guī)算法，各國每年的政府采購總額約占國民生產(chǎn)總值的10％—15％，占財(cái)政支出的30％左右。從理論上講，我國的政府采購不會(huì)低于這一比例，政府采購的總值可能相當(dāng)于1萬億人民幣左右。也就是說，政府采購意味著一塊非常巨大的市場，相信世界上沒有一個(gè)供應(yīng)商會(huì)對這塊蛋糕不感興趣。
由于加入WTO并不一定接受《政府采購協(xié)定》（GPA），也就是說并不意味著對外開放政府采購市場。從目前的情況來看，沒有任何法律規(guī)定中國的政府采購市場要對外開放，中國在加入WTO的談判中也沒有承諾要加入WTO的《政府采購協(xié)定》。所以，除了特殊情況外，中國的政府采購機(jī)構(gòu)沒有法律上的義務(wù)購買外國的貨物、工程和服務(wù)。這里所說的特殊情況是指類似于因使用國際金融組織或外國貸款而不能不向外國供應(yīng)商公開招標(biāo)的情況。這就意味著，如果沒有這些特殊情況，政府采購的供應(yīng)商或中標(biāo)人就應(yīng)該是國內(nèi)的產(chǎn)品或服務(wù)的提供者。這就為保護(hù)國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供了可能。所以，從一定意義上講，政府采購制度限制了我國加入WTO之后對外開放的市場范圍。這實(shí)質(zhì)上是一種合法的非關(guān)稅壁壘。
我國政府采購立法的兩個(gè)核心任務(wù)，第一個(gè)是建立起以競爭為特色的高效、廉潔的政府采購制度，提高政府采購的資金的利用效率，推進(jìn)國內(nèi)的廉政建設(shè)。這一任務(wù)目前已經(jīng)引起了有關(guān)部門的高度重視，也是大多數(shù)人提到政府采購馬上就能聯(lián)想到的；第二是構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，在我國加入WTO之后為民族產(chǎn)業(yè)提供合法的保護(hù)，推動(dòng)和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對此，相關(guān)部門的重視程度就顯得有些不足了。如何合理地構(gòu)建這一壁壘對國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)甚至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)而言都是十分重要的。首先，我們要處理好開放與保護(hù)的關(guān)系，決定兩者的恰當(dāng)比例，并根據(jù)實(shí)際情況的變化及時(shí)做出調(diào)整；其次，要充分利用政府采購制度中的各種機(jī)制設(shè)計(jì)合理的壁壘，既要表明我們對外開放的決心和誠意，又要達(dá)到實(shí)質(zhì)上保護(hù)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。所以，這一問題應(yīng)該引起立法機(jī)關(guān)及相關(guān)管理部門的足夠重視，以便在充分研究的基礎(chǔ)上提出合理的解決方案。
三．我國對GPA應(yīng)持的態(tài)度—形式上遠(yuǎn)離，實(shí)質(zhì)上靠近，適當(dāng)時(shí)加入
從前述的兩點(diǎn)任務(wù)出發(fā)，我們就很容易得到對待國際法律文件的原則立場。對世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)定》，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在并不加入，但從長遠(yuǎn)來考慮，遲早是要加入的，所以應(yīng)該從包括采購方法、運(yùn)行規(guī)則等在內(nèi)的基本制度和體制上與其保持一致。
GPA的特點(diǎn)主要有兩個(gè)：一是建立了完全而又充分的競爭機(jī)制，保證公開、公平和公正的原則在整個(gè)采購過程中得到體現(xiàn)；二是強(qiáng)調(diào)對其它成員方的供應(yīng)商給以一視同仁的國民待遇和非歧視待遇。第二點(diǎn)主要體現(xiàn)在對市場開放的規(guī)定上，第一點(diǎn)則貫穿于它所建立的整個(gè)體系之中。所以我們在客觀的體系和制度上對其盡可能地接納實(shí)際上是秉承了它的第一個(gè)特點(diǎn)，這是我們所期望看到的。而對第二個(gè)特點(diǎn)，我們的一個(gè)原則性規(guī)定便將其回避掉了：財(cái)政部的《政府采購管理暫行辦法》的第六條明確規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)，采購機(jī)關(guān)不得采購?fù)鈬呢浳铩⒐こ毯头⻊?wù)。這里的外國貨物，是指最終貨物為進(jìn)口貨物，或者最終貨物雖在我國境內(nèi)生產(chǎn)或組裝完成，但其增加值含量不足總價(jià)值的50％的貨物。這樣的規(guī)定非常直接地將國外的供應(yīng)商排除在了我們的政府采購市場之外，雖然干凈利落直截了當(dāng)，但是與目前經(jīng)濟(jì)全球化和世界一體化的貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀的要求不能很好地接洽。如果在法律中這樣規(guī)定，是很難得到我們的貿(mào)易伙伴的贊同的。高明一些的做法是在法律上給國外的供應(yīng)商進(jìn)入我們的政府采購市場的可能性，然后在程序上進(jìn)行嚴(yán)格的限制，達(dá)到形式上允許而實(shí)質(zhì)上禁止的效果。一旦我們加入了GPA之后，不用修改法律只要改變實(shí)際執(zhí)行中的相關(guān)規(guī)則和條例就能夠達(dá)到對外開放政府采購市場的目的。從我們的《政府采購法》的草案來看，我們將政府采購市場對與我國相互開放政府采購市場的國家的供應(yīng)商開放，并對其給以國民待遇。這種規(guī)定對于我國逐步開放這一市場提供了解決方案。但是從長遠(yuǎn)發(fā)展的觀點(diǎn)來看，由于我國政府將繼續(xù)奉行對外開放的戰(zhàn)略，逐步參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，將我國的經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的一體化市場之中，所以加入政府采購貿(mào)易自由化的全球性安排是我國改革開放進(jìn)程中的一個(gè)重要發(fā)展目標(biāo)，也是政府采購發(fā)展的一個(gè)必然歸宿。中國政府已經(jīng)承諾最遲于2020年開放中國的政府采購市場，隨著中國對世界貿(mào)易組織的加入，這個(gè)日程很可能會(huì)提前9。
由于政府采購市場占著世界貿(mào)易的一大塊比例，在全球經(jīng)濟(jì)一體化和貿(mào)易自由化的進(jìn)程中，發(fā)展中國家在政府采購問題上繼續(xù)堅(jiān)持封閉和保護(hù)的政策將受到來自國際組織和外國政府的越來越大的客觀壓力，各國普遍奉行的歧視性購買政策也將受到更多的限制。這是因?yàn)檎少徶С龅南喈?dāng)一部分是來自國際金融組織的資助，這種資助要求采購必須按照國際上的規(guī)范方式向各國的供應(yīng)商進(jìn)行平等的開放，允許他們進(jìn)行公平競爭。這種資金的比重在高收入國家中只占6％，在中等收入國家占到16％，而在低收入國家會(huì)占到18％。也就是說，對于我國這樣的發(fā)展中國家而言，政府采購的相當(dāng)一部分將不得不對外開放，采取國際上通行的無歧視的公平競爭的采購方式。
目前，廣大發(fā)展中國家對加入GPA一直都持謹(jǐn)慎態(tài)度的原因主要是擔(dān)心本國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)尤其是一些稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計(jì)民生的重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)還不能適應(yīng)國際競爭的環(huán)境，一旦開放了政府采購市場，本國得到的好處將十分有限，然而付出的代價(jià)卻是巨大的：這些產(chǎn)業(yè)很有可能在國際競爭的大潮中被擊垮。所以，GPA也被成為“富人的俱樂部”，其成員方往往是發(fā)達(dá)國家或高收入的國家或地區(qū)。
但是，這并不意味著我們的政府采購立法可以完全不考慮與國際接軌的問題。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化向縱深程度發(fā)展，一國開放政府采購市場只是個(gè)時(shí)間問題。同時(shí)，公正、透明、有效的政府采購市場的形成最終也是離不開國際市場的。國際貿(mào)易一般都推行互惠原則，只有在一定程度上開放我國的公共采購市場，才能使我國真正有實(shí)力的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入國際政府采購這個(gè)無比廣闊的市場。我國加入GPA，雖然會(huì)帶來一些問題和困難，但是也存在有利和有益的一面，所以延遲的時(shí)間不宜太久。這表現(xiàn)在：
首先，GPA所構(gòu)建的是一個(gè)開放透明、公平競爭和講究紀(jì)律的采購制度體系。競爭性的采購方式，使政府采購單位可以獲得來源于世界各地的質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，也使得采購國可以獲得更多的對外貿(mào)易的機(jī)會(huì)，同時(shí)，采購過程也處在了全世界的監(jiān)督之下。這一方面有利于消除采購過程中的腐敗現(xiàn)象，節(jié)省大量公共資金，同時(shí)推進(jìn)本國政府采購制度的發(fā)展和完善，另一方面也有助于世界資源根據(jù)市場規(guī)律進(jìn)行合理的配置。
其次，目前GPA的貿(mào)易自由化的要求還不是很高，各國政府可以自主地決定相關(guān)領(lǐng)域的開放程度，加入之后，將有利于一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際化。本國政府對GPA的義務(wù)的控制性主要表現(xiàn)為，第一，只有本國政府列入附件1的政府采購實(shí)體進(jìn)行的采購才承擔(dān)相應(yīng)的市場開放的義務(wù)；第二，對于次中央政府的采購，成員方可以嚴(yán)格按照互惠原則協(xié)商確定彼此開放的領(lǐng)域；第三，不實(shí)行最惠國待遇原則，相應(yīng)的對外開放領(lǐng)域只取決于兩國政府的雙邊談判，本國可以有選擇地決定對相關(guān)國家開放比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；第四，GPA第23條規(guī)定了涉及國家安全和公共利益方面的例外，來限制GPA適用，從而維護(hù)成員方的國家主權(quán)。然而，究竟什么是國家安全和公共利益，該協(xié)議并沒有明確的說明，這實(shí)際上為各成員方回避相關(guān)義務(wù)提供了一個(gè)口袋條款；第五，該協(xié)定對于發(fā)展中國家規(guī)定了相應(yīng)的優(yōu)惠措施。同時(shí)第5條規(guī)定了可以允許成員方相互協(xié)商來排除適用關(guān)于國民待遇的規(guī)定；第16條規(guī)定了可以有條件地使用貿(mào)易補(bǔ)償。所以，如果能夠利用好GPA的這些限制性條款，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)早日加入GPA，將對提高中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競爭力和對市場的適應(yīng)力起到很大的幫助作用，當(dāng)然對政府采購制度的有效運(yùn)行也會(huì)有顯而易見的幫助。
四. 原產(chǎn)地規(guī)則——分隔國內(nèi)外政府采購市場的千里之堤
前文已提及，我國的政府采購制度建設(shè)中目前著重要解決好的有兩個(gè)問題：一是要盡快建立起廉潔有效的政府采購機(jī)制，使整個(gè)的政府采購過程有法可依；二是要正確處理好政府采購市場的對外開放問題。政府采購市場是否對外開放的問題實(shí)際上是國內(nèi)的政府采購是否接納外國商品的問題。我國的政府采購市場目前暫時(shí)還沒有考慮對外開放，也就是說來自國外的產(chǎn)品和服務(wù)是沒有資格參與政府采購過程的。由此，對外國產(chǎn)品的定義和范圍的劃分就顯得異常重要了。按照我國財(cái)政部的《政府采購管理暫行辦法》的第六條的規(guī)定，外國貨物，是指最終貨物為進(jìn)口貨物，或者最終貨物雖在我國境內(nèi)生產(chǎn)或組裝完成，但其增加值含量不足總價(jià)值的50％的貨物。從本質(zhì)上將，這一規(guī)定是一項(xiàng)原產(chǎn)地規(guī)則。
原產(chǎn)地規(guī)則(Rules of Origin),系指任一國家、國家集團(tuán)或地區(qū)為確定貨物原產(chǎn)地而實(shí)施的法律、規(guī)章和普遍適用的行政命令。簡言之,是確定貨物原產(chǎn)地的法規(guī)。貨物的原產(chǎn)地被形象地稱為商品的“經(jīng)濟(jì)國籍”,原產(chǎn)地規(guī)則在國際貿(mào)易中具有重要作用。原產(chǎn)地規(guī)則的產(chǎn)生起源于國際貿(mào)易領(lǐng)域?qū)鴦e貿(mào)易統(tǒng)計(jì)的需要。然而伴隨著國際貿(mào)易中關(guān)稅壁壘與非關(guān)稅壁壘的產(chǎn)生與發(fā)展,原產(chǎn)地規(guī)則的應(yīng)用范圍也隨之?dāng)U展,涉及關(guān)稅計(jì)征、最惠國待遇、貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、國別配額、反傾銷、手工制品、紡織品、政府采購甚至瀕危動(dòng)植物的保護(hù)等諸多范疇。在WTO協(xié)定的一些關(guān)鍵性條款中（如最惠國待遇、國民待遇、反傾銷反補(bǔ)貼以及有關(guān)保障條款等）都涉及貨物原產(chǎn)地這個(gè)因素。因此,許多國家都分別制訂了繁瑣、苛刻的原產(chǎn)地規(guī)則。原產(chǎn)地判定標(biāo)準(zhǔn)往往帶有濃厚的保護(hù)主義色彩。原產(chǎn)地規(guī)則已不僅僅是單純的海關(guān)的技術(shù)性(統(tǒng)計(jì))問題,它已經(jīng)發(fā)展成為西方各國實(shí)施其貿(mào)易政策的有力工具,在一定程度上已演變成非關(guān)稅壁壘的措施之一。
對政府采購而言，原產(chǎn)地規(guī)則不僅涉及國外產(chǎn)品的認(rèn)定問題，還牽扯到最惠國待遇、發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的優(yōu)惠待遇問題，但這些問題最終都要落腳于判定某一商品的國籍。世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》對這一問題作了專門的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)在政府采購過程中所奉行的原產(chǎn)地規(guī)則應(yīng)該與該國在正常貿(mào)易過程中對相同成員方的相同產(chǎn)品或服務(wù)的進(jìn)口或供應(yīng)所實(shí)行的原產(chǎn)地規(guī)則的一致性。
顯然，只有對那些用進(jìn)口的原材料或半成品加工而成的商品才有辨別原產(chǎn)地的必要。對此，國際上的通行做法是采用實(shí)質(zhì)性改變標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為只有當(dāng)原材料在加工國得到了實(shí)質(zhì)性改變之后才能被認(rèn)為是該國的產(chǎn)品。所以，原產(chǎn)地規(guī)則的關(guān)鍵就變成了決定實(shí)質(zhì)性改變的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)很多，而且每種都有其優(yōu)缺點(diǎn)。從世界范圍來看，基本上可以概括為三類：增值標(biāo)準(zhǔn)、特定的加工工序標(biāo)準(zhǔn)和稅目改變標(biāo)準(zhǔn)。下面對三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)和優(yōu)劣逐一進(jìn)行分析：
（一） 增值標(biāo)準(zhǔn)
增值標(biāo)準(zhǔn)主要用于考察進(jìn)口成分或受惠國本國成分在受惠國出口制成品價(jià)格中的百分比，從而確定其是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)十分直觀，但缺點(diǎn)也十分明確，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1． 從原料、零部件的進(jìn)口到制成品的加工制造完成往往要有一段時(shí)間，其中一些不可預(yù)知的、不穩(wěn)定的因素會(huì)影響到原料、零部件或制成品的價(jià)格，從而使產(chǎn)品的增值幅度會(huì)隨時(shí)間而變化。變化的因素主要為以下三方面：第一，貨幣匯率的波動(dòng)。生產(chǎn)商可以用一種外國貨幣購買原材料，又可以用本國貨幣支付勞動(dòng)和氣它生產(chǎn)費(fèi)用，然后用第三國貨幣銷售出去。這些貨幣之間的匯率是經(jīng)常波動(dòng)的，其變化幅度有時(shí)會(huì)影響到最終原產(chǎn)地確定的結(jié)果。第二，主要原料價(jià)格的變化。眾所周知，石油、石化產(chǎn)品以及皮革制品其原料的價(jià)格有時(shí)會(huì)發(fā)生急劇的變化，因而制成品的價(jià)值相對于原材料的價(jià)值增長幅度會(huì)很大，若以增值標(biāo)準(zhǔn)來確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地，在原材料價(jià)格發(fā)生變化的前后，結(jié)果就可能不一致。第三，銷售價(jià)格的變化。同樣的產(chǎn)品在不同的銷售季節(jié)，銷售價(jià)格就會(huì)不同；有時(shí)出口商、生產(chǎn)商的銷售意圖也會(huì)影響到產(chǎn)品的銷售價(jià)格。很明顯，制成品的銷售價(jià)格的不同，也同樣會(huì)導(dǎo)致不同的原產(chǎn)地結(jié)果。
2． 進(jìn)口國為了核實(shí)進(jìn)口產(chǎn)品的原產(chǎn)地，海關(guān)當(dāng)局要對生產(chǎn)商的財(cái)務(wù)報(bào)表等進(jìn)行審查，由于語言不通，會(huì)計(jì)方法差異，這種檢查會(huì)耗時(shí)費(fèi)力，又會(huì)增加生產(chǎn)商或出口商的負(fù)擔(dān)。
（二） 特定的加工工序標(biāo)準(zhǔn)
特定的加工工序標(biāo)準(zhǔn)是通過“加工工序清單”來體現(xiàn)的。加工工序清單是對產(chǎn)品生產(chǎn)過程的具體描述，它規(guī)定只要在產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中有幾個(gè)生產(chǎn)階段或生產(chǎn)工序是在給惠國（或受惠國）內(nèi)完成的，這種產(chǎn)品就被賦予相應(yīng)的原產(chǎn)地地位。相對于增值標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)更透明、更清楚，但是存在如下問題：
1． 對于產(chǎn)品的生產(chǎn)（加工）工序哪一道重要，哪一道不重要，顯然只有生產(chǎn)廠家最有發(fā)言權(quán)，因此受惠國原產(chǎn)地規(guī)則行政管理當(dāng)局所制定的加工工序清單，難免有不合理之處。
2． 一般說來，產(chǎn)品的加工工序會(huì)隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展而隨時(shí)進(jìn)行改進(jìn)或調(diào)整，因而一種加工工序很可能很快就被淘汰，但已經(jīng)被法典化的原產(chǎn)地規(guī)則，對加工工序標(biāo)準(zhǔn)的修訂總要滯后很多。
3． 要對產(chǎn)品制造中的每一道加工工序加以描述，需要時(shí)間和資料，因而是不容易做到的。而且對于這種描述，沒有現(xiàn)成的國際準(zhǔn)則作依據(jù)，各國有各國的自主決定權(quán)，因而要通過多邊談判對各國的加工工序清單加以協(xié)調(diào)是很困難的。
（三） 稅目改變標(biāo)準(zhǔn)
這種標(biāo)準(zhǔn)是通過商品稅目的改變來確定商品的原產(chǎn)地。再這一規(guī)則中，一國用進(jìn)口的原材料制成某一商品，只有這一制造過程達(dá)到一定的程度，使之足以改變進(jìn)口原材料的海關(guān)稅號時(shí)，這一商品才被認(rèn)為原產(chǎn)于制造國家。這種方法在原產(chǎn)地規(guī)則中起著很大的作用，目前國際協(xié)議也經(jīng)常使用這種方法。它是美國起草關(guān)貿(mào)總協(xié)定原產(chǎn)地國際法規(guī)的基礎(chǔ)，且被烏拉圭回合談判所采用，它也是美國——加拿大自由貿(mào)易協(xié)定提議的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）制定法規(guī)的基礎(chǔ)。這種方法把商品分為兩位數(shù)字的章水平，四位數(shù)字的稅目水平，六位數(shù)字的子目水平和八位數(shù)字的統(tǒng)計(jì)水平。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是闡述清楚，沒有模棱兩可的情況，容易被貿(mào)易商所掌握。
但是稅目改變的標(biāo)準(zhǔn)也并不完美，它作為衡量實(shí)質(zhì)性改變的標(biāo)準(zhǔn)也存在著問題：
1． 該方法不是為確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地而制定的，所以單純采用它來確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地有時(shí)是不合理的。這表現(xiàn)為：首先稅目變化并不意味著發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變。如植物產(chǎn)品經(jīng)過冷藏、制成水狀或果醬裝罐等儲(chǔ)藏加工工序而變成產(chǎn)成品，并不能說明已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，但是這種加工卻實(shí)實(shí)在在的導(dǎo)致了產(chǎn)品稅目的變化。其次是進(jìn)口原料同其制成品相比，已經(jīng)明顯發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變，但是稅目卻沒有變化。這一現(xiàn)象在化學(xué)品中表現(xiàn)的較為突出。
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