[ 王棟 ]——(2008-5-31) / 已閱19102次
（二）日本
日本列島位于地震多發(fā)地帶，其建筑一般具有良好的抗震性能，災(zāi)害損失一般較小。日本建立了由政府和保險(xiǎn)公司合作的地震災(zāi)害財(cái)產(chǎn)賠償制度。根據(jù)不同的賠償額度政府和保險(xiǎn)公司的承擔(dān)比例不同，額度越高由政府負(fù)擔(dān)的比例越大，最高為95%。[12]除政府的積極介入外，保險(xiǎn)公司不僅通過(guò)國(guó)內(nèi)的再保險(xiǎn)公司分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且利用國(guó)際再保險(xiǎn)公司在世界范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)。
（三）德國(guó)
德國(guó)的方法比較簡(jiǎn)便，由購(gòu)房者自主決定是否參保理賠范圍相當(dāng)廣泛的房屋保險(xiǎn)（包括水災(zāi)、火災(zāi)、颶風(fēng)、地震、閃電、冰雹等常見(jiàn)的各種自然災(zāi)害）。不過(guò)，房屋保險(xiǎn)的保費(fèi)較低，總體上一般家庭住房每年的保費(fèi)約為專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)“再造房?jī)r(jià)”的千分之五左右。[13]
三、我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的構(gòu)建
（一）政府轉(zhuǎn)變觀念
瑞士再保險(xiǎn)公司根據(jù)主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及保險(xiǎn)市場(chǎng)研究，對(duì)各種自然災(zāi)害情形下給中國(guó)造成的潛在損失進(jìn)行了測(cè)算，地震、臺(tái)風(fēng)以及洪水等重大災(zāi)害可能導(dǎo)致遠(yuǎn)超過(guò)1000億元的財(cái)產(chǎn)損失，而一場(chǎng)特大災(zāi)害可能造成超過(guò)1萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)損失。[14]而在上述潛在損失中，目前僅有極少部分有保險(xiǎn)保障。到目前為止，因自然災(zāi)害而獲得保險(xiǎn)賠償僅占極少的一部分，絕大部分由個(gè)人和企業(yè)承擔(dān)，并最終由政府承擔(dān)。
因巨災(zāi)而導(dǎo)致的突發(fā)性財(cái)政拮據(jù)，一方面會(huì)大量消耗國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，另一方面也有悖于政府提倡的可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，合理利用社會(huì)資源，是政府管理的一個(gè)重要突破。[15]政府實(shí)際上應(yīng)該是社會(huì)的協(xié)調(diào)者，充分有效地發(fā)揮各種社會(huì)資源的作用，是政府面對(duì)巨災(zāi)時(shí)首先應(yīng)該做的。當(dāng)社會(huì)資源無(wú)法解決時(shí)再由政府來(lái)托底，可以稱(chēng)這處理規(guī)則為“民間救濟(jì)用盡原則”。
事實(shí)上在我國(guó)，不僅立法上明確加以規(guī)定要建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，[16]而且在實(shí)踐中已經(jīng)采取了相應(yīng)的措施，成效顯著[17]。政府在兜底承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之前，可以預(yù)設(shè)幾道“防火墻”，第一道由公民自身承擔(dān)、消化風(fēng)險(xiǎn)；第二道是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，通行的做法是鼓勵(lì)有條件的企業(yè)和個(gè)人把超過(guò)他們承受能力的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)參加保險(xiǎn)的形式轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司通過(guò)境內(nèi)、境外的再保險(xiǎn)公司將超過(guò)其風(fēng)險(xiǎn)承受能力的部分轉(zhuǎn)保出去；第三道是建立廣泛的依靠國(guó)內(nèi)外社會(huì)救濟(jì)、慈善的服務(wù)系統(tǒng)。[18]當(dāng)前述民間救濟(jì)用盡的時(shí)候，最終由政府承擔(dān)超出部分的責(zé)任。
政府的主要角色應(yīng)是協(xié)調(diào)各方力量，合理利用各種社會(huì)資源，并最終承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府的觀念應(yīng)及早轉(zhuǎn)變，以便符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則。
（二）巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的構(gòu)建
1、巨災(zāi)保險(xiǎn)
所謂巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，是指對(duì)由于突發(fā)性的、無(wú)法且難以預(yù)見(jiàn)的、無(wú)法避免且危害特別嚴(yán)重的災(zāi)難性事故造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡，給予切實(shí)保障的風(fēng)險(xiǎn)分散制度。[19]
巨災(zāi)險(xiǎn)的承保范圍應(yīng)該包括我國(guó)常見(jiàn)的各種自然災(zāi)害所造成的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，如地震（據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年以來(lái)，我國(guó)發(fā)生的5級(jí)以上的地震達(dá)15次[20]），臺(tái)風(fēng)（我國(guó)東南沿海諸省每年均遭受不同程度的臺(tái)風(fēng)襲擊），洪水（我國(guó)長(zhǎng)江流域、黃河流域、松花江流域、淮河流域等屬洪水多發(fā)地區(qū)），海嘯，颶風(fēng)，干旱（2007年我國(guó)江南地區(qū)、華中地區(qū)遭受50年一遇之特大干旱），冰雪（2008年春節(jié)前后，南方諸省遭受百年一遇之冰雪侵襲，其中湖南、江西、浙江、貴州等地受災(zāi)嚴(yán)重），泥石流，山體滑坡等。
2、巨災(zāi)保險(xiǎn)體系
（1）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金
巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的資金來(lái)源可以從五條渠道籌集：一是通過(guò)國(guó)家財(cái)政，每年按照當(dāng)年GDP的一定比例直接撥付，此項(xiàng)撥付應(yīng)該優(yōu)于其他需要；二是向特定對(duì)象（主要是企業(yè)）發(fā)行巨災(zāi)債券，它采用第三方托管的方式，將發(fā)行債券募集到的資金投資于高安全領(lǐng)域以解決風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)時(shí)的即時(shí)支付問(wèn)題，當(dāng)巨災(zāi)出現(xiàn)時(shí)動(dòng)用資金可能會(huì)導(dǎo)致債券清盤(pán)的風(fēng)險(xiǎn)；三是商業(yè)保險(xiǎn)公司，從每年收取的保費(fèi)中，按一定比例提取，提取的部分可以參照保險(xiǎn)保障基金的方法進(jìn)行管理；四是利用財(cái)政撥付和從保險(xiǎn)公司提取的資金進(jìn)行投資，以促進(jìn)資金的保值增值，該部分資金的投資宜集中于低風(fēng)險(xiǎn)，甚至無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，諸如國(guó)債、企業(yè)債券以及其他低風(fēng)險(xiǎn)的金融衍生產(chǎn)品；五是國(guó)家可以利用財(cái)稅杠桿，實(shí)施減稅政策，降低現(xiàn)行保險(xiǎn)公司的營(yíng)業(yè)稅稅率或者對(duì)巨災(zāi)險(xiǎn)部分不征或減征營(yíng)業(yè)稅。
對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的收繳、投資以及日常運(yùn)作，需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的基金管理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。我國(guó)可以借鑒新西蘭的做法設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金管理委員會(huì)，由該委員會(huì)負(fù)責(zé)從上述五種渠道籌集資金，并且在發(fā)生災(zāi)害后按規(guī)定進(jìn)行賠付。委員會(huì)的資金運(yùn)作應(yīng)由審計(jì)部門(mén)進(jìn)行定期審計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)管，保證資金運(yùn)作的透明公開(kāi)。
（2）保險(xiǎn)公司
保監(jiān)部門(mén)會(huì)同保險(xiǎn)公司設(shè)計(jì)出合理的巨災(zāi)保險(xiǎn)條款，根據(jù)報(bào)單持有人投保的保險(xiǎn)金額在出險(xiǎn)時(shí)進(jìn)行賠付。若在全國(guó)范圍內(nèi)推行同一費(fèi)率、同一賠償額的保單，有失公允，保險(xiǎn)公司必須對(duì)出險(xiǎn)概率進(jìn)行評(píng)估。以地震險(xiǎn)為例，出險(xiǎn)概率評(píng)估可以根據(jù)地震帶的分布情況、建筑物的抗震級(jí)別（借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)在地震多發(fā)地帶逐漸淘汰預(yù)制板結(jié)構(gòu)的住房，推行抗震級(jí)別高的住房），之前發(fā)生地震的年份（1676年汶川曾發(fā)生過(guò)大地震，其時(shí)房屋跨塌，男婦死傷無(wú)數(shù)）等數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合考量，各保險(xiǎn)公司也可以根據(jù)不同的方案、模型進(jìn)行出險(xiǎn)概率的評(píng)估，以確定在該地區(qū)的承保范圍和具體保費(fèi)。其中在2006年，人保財(cái)險(xiǎn)啟用由美國(guó)AIR公司開(kāi)發(fā)的專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)的地震模型，按照模擬的方法，進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)、特定區(qū)域和單一標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果可以在承保前確定某一標(biāo)的的損失概率，還可以在承保后確定可能帶來(lái)的最大損失。[21]
對(duì)于保費(fèi)的繳納，可以借鑒之前在我國(guó)推定的能繁母豬險(xiǎn)的繳納比例進(jìn)行繳納，即由政府出資80%，企業(yè)或個(gè)人出資20%（應(yīng)包括財(cái)險(xiǎn)和壽險(xiǎn)）。當(dāng)然在地震高發(fā)地區(qū)或?yàn)?zāi)害頻發(fā)地區(qū)就不應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展和個(gè)人居住，政府應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后決定是否提供財(cái)政補(bǔ)貼。
（3）再保險(xiǎn)公司
再保險(xiǎn)的基本功能是保險(xiǎn)公司出于控制損失，穩(wěn)定業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大承保能力，增加業(yè)務(wù)量，有利于改善經(jīng)營(yíng)的需要而形成的一種保險(xiǎn)機(jī)制。[22]根據(jù)保險(xiǎn)慣例，專(zhuān)業(yè)再保險(xiǎn)公司一般經(jīng)營(yíng)的范圍不囿于境內(nèi)，也接受境外的分出、分入再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，不過(guò)按照再保險(xiǎn)境內(nèi)優(yōu)先分保的原則，境內(nèi)的再保險(xiǎn)公司應(yīng)該承擔(dān)比較大份額的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)�？紤]到巨災(zāi)屬于高風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，根據(jù)國(guó)際通行的做法，一般都在國(guó)際范圍內(nèi)安排分保，這樣既可以分散風(fēng)險(xiǎn)，也可以在出險(xiǎn)時(shí)及時(shí)向投保人賠付。例如1995年1月17日在日本神戶(hù)發(fā)生的7.2級(jí)地震損壞房屋、設(shè)施10萬(wàn)多所，死6000余人，傷3萬(wàn)余人，保險(xiǎn)賠款超過(guò)25億美元，由于存在再保險(xiǎn)機(jī)制，地震災(zāi)后賠款很快得到了妥善解決。[23]
此次汶川特大地震，由于巨災(zāi)保險(xiǎn)的缺位，保險(xiǎn)賠款占損失總額的2—3%左右，境內(nèi)外的再保險(xiǎn)公司更無(wú)須為此次巨災(zāi)買(mǎi)單。完善的保險(xiǎn)制度的構(gòu)建，不僅對(duì)政府責(zé)任是一種減輕，而且對(duì)災(zāi)民來(lái)說(shuō)更是一種重建家園的信心。
（4）社會(huì)救濟(jì)
社會(huì)救濟(jì)可以通過(guò)兩種途徑為災(zāi)區(qū)籌集救助資金：其一是企業(yè)、事業(yè)單位、各種社會(huì)團(tuán)體、組織、個(gè)人通過(guò)自愿的方式向?yàn)?zāi)區(qū)民眾進(jìn)行捐款，這應(yīng)該是社會(huì)救濟(jì)的主要方式。截止5月29日，為汶川地震捐款的總額達(dá)到370億元，這部分資金除某些定點(diǎn)捐助之外，其余將主要用于災(zāi)民安置和災(zāi)后重建。許多企業(yè)、事業(yè)單位、各種社會(huì)團(tuán)體、組織、個(gè)人提供了各種各樣的援助，其中紅十字會(huì)、紅新月會(huì)等和其他慈善組織發(fā)揮了積極的作用。其二是發(fā)行賑災(zāi)福利彩票，此次汶川地震發(fā)生以后，重慶市福利彩票中心即時(shí)發(fā)行了500萬(wàn)元的即開(kāi)型賑災(zāi)彩票，民政部也將發(fā)行一定數(shù)量的賑災(zāi)彩票，所募集資金將捐獻(xiàn)給災(zāi)區(qū)。
社會(huì)救濟(jì)制度的發(fā)達(dá)，一方面說(shuō)明社會(huì)主體的社會(huì)責(zé)任感增強(qiáng)，另一方面也說(shuō)明將來(lái)在建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體系時(shí)不可忽視社會(huì)救濟(jì)的力量。
（5）政府
政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系種的作用主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：其一是為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金直接撥付資金；其二是通過(guò)發(fā)行巨災(zāi)債券的方式募集資金，充實(shí)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金；其三是利用財(cái)稅的杠桿作用刺激保險(xiǎn)公司的發(fā)展；其四是提供財(cái)政補(bǔ)貼，和企業(yè)或個(gè)人共同承擔(dān)巨災(zāi)險(xiǎn)的保費(fèi)；其五是當(dāng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司、社會(huì)救濟(jì)等渠道尚無(wú)法滿(mǎn)足因?yàn)?zāi)所致?lián)p失時(shí)承擔(dān)最后的補(bǔ)償責(zé)任。
當(dāng)然在災(zāi)難發(fā)生后，政府首先需要充當(dāng)?shù)慕巧蔷戎撸瑒?dòng)用人民解放軍、武警部隊(duì)、公安消防部隊(duì)等力量參與救災(zāi)。而對(duì)于因?yàn)?zāi)所造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失則應(yīng)在用盡民間救濟(jì)方法之后才承擔(dān)兜底責(zé)任。
當(dāng)保險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)，首先由巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金進(jìn)行賠付，對(duì)此應(yīng)設(shè)立最高賠付限額，比方將房屋賠付的最高限額設(shè)定為10萬(wàn)元，將屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)賠付的最高限額設(shè)定為2萬(wàn)元。然后由保險(xiǎn)公司負(fù)擔(dān)超過(guò)限額部分的賠付，由再保險(xiǎn)公司承擔(dān)超過(guò)保險(xiǎn)公司賠付限額的部分責(zé)任。此外還要充分利用社會(huì)救濟(jì)途徑募集資金，用于災(zāi)民安置、災(zāi)后重建等。當(dāng)這些民間救濟(jì)手段不足以彌補(bǔ)損失時(shí)，由政府最后買(mǎi)單，相信此時(shí)政府所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該不會(huì)很大。
結(jié)語(yǔ)
在法律的明確指引下，政府轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建由巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司、社會(huì)救濟(jì)、政府組成的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，不僅可以使我們從容面對(duì)諸如雪災(zāi)、地震等巨大的自然災(zāi)害，而且可以保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速地發(fā)展。借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，探索適合我國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，是此次汶川特大地震給我們的啟示，是我們需要迫切解決的制度建構(gòu)。
僅以此文獻(xiàn)給汶川地震的死難者。
參考文獻(xiàn)：
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[10][11][13]《像推進(jìn)“交強(qiáng)險(xiǎn)”一樣推進(jìn)“地震險(xiǎn)”》 葉檀 《瀟湘晨報(bào)》
[16]《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明文規(guī)定要建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和個(gè)人參保。
[17]能繁母豬險(xiǎn)的推出，使不少農(nóng)戶(hù)在今年春節(jié)前后的雪災(zāi)中減少了損失。該險(xiǎn)種的保險(xiǎn)金額為1000元，其中保費(fèi)國(guó)家財(cái)政出48元，農(nóng)戶(hù)出12元。
[18] 截止5月29日，汶川特大地震已經(jīng)接受的捐款的總額達(dá)到370億元。
[19]《特事特辦 汶川地震應(yīng)催化巨災(zāi)保險(xiǎn)體系構(gòu)建》 吳睿鶇 《證券時(shí)報(bào)》
[20]該統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不包括汶川地震以及之后發(fā)生的余震。
[22]《最新保險(xiǎn)法法理精義與實(shí)例解析》 周玉華編著 法律出版社2003年版
[23] 《保險(xiǎn)法論》 秦道夫主編 機(jī)械工業(yè)出版社2000年版
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