[ 畢清輝 ]——(2008-11-17) / 已閱20237次
（二） 環境公益訴訟是維護公共利益的重要途徑
環境公共利益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益，這種區別主要體現在利益內容的特殊性上。環境公共利益并非社會個體成員環境利益的總和，因為一方面，社會個體成員環境利益與環境公共利益密不可分；另一方面，環境公共利益與環境個體利益在內容上并不具有同等性和可比性，環境公益訴訟主張指向的是環境公共利益而非某個人或某些人的環境利益，環境公共利益得到了維護，從而才能促進環境的總體的和諧。
（三） 環境公益訴訟是公眾參與維權的現實基礎
如上所述，要實現人與自然和諧構建和諧社會就必須加強環境保護,發揚民主,鼓勵公眾參與。公眾參與是環境保護的一條重要途徑,也是發展社會主義民主法制的切入點。公眾參與環境保護是憲法賦予的權利。公眾參與應該是全方位的參與,包括對環境立法、環境行政決策和環境執法的參與[7]。實現公眾參與必須實行環境信息公開化,推行環境決策民主化,建立環境公益訴訟制度。
此外，公眾參與環境公益訴訟能有效的培養公民的環境法律意識和法治觀念，促進依法治國。早在1978 年，中國就開始重視環境保護。當時鄧小平同志首先提出中國應當制定環境保護法，此后環境保護日益受到重視，并得到了發展。至2003 年，中央提出“以人為本，全面協調、可持續的科學發展觀，”提出城鄉、區域、經濟社會、人與自然和諧、國內發展和對外開放5個統籌發展，環保越來越占有重要的戰略地位。但在現實當中，環境保護有法不依、執法不嚴的情況時有發生，而公眾參與的民主法制機制不足是我國環境保護有法不依、執法不嚴的重要原因。中央早在1978 年就明確規定：對于那些嚴重污染環境，長期不改的，要停產治理，并追究領導責任，實現經濟處罰，嚴重的給予法律制裁。但二十多年來，有多少官員因污染環境而受到法律制裁了呢？所以讓公眾通過法律手段解決環境糾紛是讓公眾參與環保，監督環保的最佳形式。當公眾受到環境危害之后，可以通過訴訟的途徑即提起環境公益訴訟的形式解決環境糾紛，維護其環境權利，這是環保公眾參與原則的最具體的體現。
環境保護是公共事務中的重要組成部分。環保事業的最終推動力量來自于公眾，沒有公眾參與，公益性很強的環境保護事業就成了“無源之水，無本之木”。環境保護“公眾參與”的程度，是衡量一個國家人與自然和諧程度的重要參數。只有讓公眾積極參加環境建設，努力凈化、綠化、美化環境，參與環境文化建設，普及環境科學知識，加強環境保護的教育和宣傳力度，才能不斷提高公眾的環保意識，提高社會的環境道德水平，形成有利于環境保護的良好社會風氣。環境公益訴訟制度能不斷擴大“公眾參與”的范圍，不斷提高“公眾參與”的水平，讓一切有社會責任感的廣大公眾參與到我們的環境保護中來，從而為我們的和諧社會建設增添肥沃的民眾土壤。
（四） 環境公益訴訟是構建和諧社會的積極保障
生態和環境是關乎每個人切身利益的社會敏感問題。保護生態和環境，實現人與自然的和諧,需要綜合運用行政、法律、經濟等多種手段,其中建立健全環境公益訴訟制度,是不可忽視的重要手段之一。而建立環境公益訴訟的法理依據為公民的環境權。公民的環境權是社會發展到一定歷史階段的必然產物。“環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎”。[8]隨著生產力的發展，人類的生存利益和生產利益在對環境的需求上構成矛盾。為此，社會就有必要對人類的利益做出制度性安排，賦予主體一定的權利，平衡與制約各微觀主體之間因利用稀缺性資源而發生的關系，此權利即為公民的“環境權”。公民的環境權是公民的一項基本人權，是人們利益和需要的自發反映，它作為基本人權已為《人權宣言》所確立，作為私權，它應該是可訴的和可強制執行的權利。而要實現這可訴性與可強制執行性就要建立環境公益訴訟制度與之相適應，使得公民的環境權能通過訴訟的方式，更好的請求審判權的支持而實現。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。[9]只有公民的環境權得到有效的保護，人和自然才能和諧相處。我國《憲法》明確規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。《環境保護法》也明確規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”但是,這些原則性的規定,一直沒有在民事訴訟和行政訴訟法等程序法中得到體現,制約了以法律手段解決環境和生態問題的效果。參照國外的先進經驗,按照構建和諧社會的要求,應在我國盡快建立和完備的環境公益訴訟制度。
四、 環境公益訴訟制度在我國的具體構建
當今環境問題公益化的趨勢日益明顯，而按照傳統訴訟制度不能有力地保護這種公益，其結果必然淡化人們維護公共利益的熱情，同時也將影響公眾參與環境事務的積極性。為防止這些弊端的發生我們就應從實際出發，充分了解現實司法資源對環境公益訴訟制度支撐的可行性，并遵循以下三個指導原則，即：有利于保障公民環境權和環境公共利益的原則；有利于調動公眾的廣泛參與，促進政治民主化進程原則；有利于訴訟法律制度的完善和環境立法目的的實現原則進行構建，建立一個有中國特色，有利于社會和諧的環境公益訴訟制度。在環境公益訴訟制度的具體建構上,可以采用適度放寬原告起訴資格，逐漸擴大訴訟范圍，合理配置舉證責任，盡量降低訴訟費用等原則推進環境公益訴訟制度構建的歷程。
（一） 原告資格上應該適度放寬
在民事訴訟中，我國民事訴訟法強調的是，起訴資格必須“與本案有直接的利害關系”。也就是說，依照民事訴訟法提起的環境民事訴訟必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。由于環境侵害具有間接性，其侵害往往通過環境這個載體作用于受害人。再者環境侵害具有潛在性、廣泛性，環境公益的損害不一定與個人有直接的利害關系。基于此，我們可以借鑒美國的做法，在《環境保護法》和各個單項環境法規中設立專門條款，規定因環境污染直接或者間接受到侵害的民事主體，均可提起環境侵權訴訟，檢察機關或者民眾都可提起環境公益訴訟。
在行政訴訟中，有資格提起行政訴訟的人，應當是行政相對人或者是認為被訴具體行政行為侵害其相鄰權者。而現實生活中，環境行政相對人的權益不一定遭到破壞，往往是環境公益遭到破壞。另外，抽象行政行為往往同公共利益的關聯更為緊密，對環境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環境公益的維護。基于此，應把具體行政行為和抽象行政行為以及環境機關的不作為都列入可訴之列。具體立法方式可以與環境民事公益訴訟一樣，在《環境保護法》和各個單項環境法規中設立專門條款。與此相適應，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第11條關于行政訴訟案件受理范圍的規定也應作相應的修改。這樣，只要行政行為損害了環境公益，或行政機關有保護環境公益的職責卻不作為，民眾和檢察院就可提起環境行政公益訴訟來維護環境公益。
（二） 逐漸擴大訴訟范圍
環境公益訴訟可根據被訴對象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。其中，環境民事公益訴訟范圍應主要限于行政機關根據“依法行政”原則不能直接干預的、損害環境公共利益的民事主體的行為；環境行政公益訴訟的范圍應在現有行政訴訟的受案范圍上，適當予以擴展。行政機關不當作為、當作為而不作為等使環境公共利益受到損害，均應納擴環境行政公益訴訟的受理范圍。 [10]
（三） 合理配置舉證責任
傳統民事訴訟法的舉證責任分配原則是“誰主張，誰舉證”，因而大多數情形下舉證責任由原告承擔。但在環境訴訟中，環境損害的認定具有很強的技術性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業知識與技能，讓他們承擔這樣的舉證責任是極為困難的，“讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息，既不經濟，又不公平”，[11]因此，為了實現原、被告雙方力量均衡，許多國家在環境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則，規定主要證據由被告提供。我國環境民事公益訴訟舉證責任倒置的原則必須得到立法肯定, 環境民事公益訴訟的原告只需提出加害人有污染行為的初步證據，即可以支持其請求；至于污染事實是否確實存在，污染行為與損害結果之間是否有因果關系等舉證責任則倒置給被告承擔。
在環境行政公益訴訟中，對被訴的行政行為當然應由被告行政機關承擔舉證責任，這與普通的行政訴訟并無差異。同時，由于行政法規、規章及相應的規范性文件數量之多、內容之繁雜，考慮到雙方利益之均衡和依法行政之要求，也應由被告行政機關承擔提供法律法規及規范性文件的責任。對被訴行政行為以外的其它有關程序上的事實或有關民事上的事實等，仍需遵循環境民事公益訴訟舉證責任分配之要求，實行舉證責任的倒置。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領域內，可以在相關的實體法中對實體意義上的說服責任之分配分別加以規定，使舉證責任在不同的領域中得到不同特點的配置。
（四） 盡量降低訴訟費用
就環境訴訟的費用而言，其數目相當大，再加上因果關系的證明，涉及科技知識的運用，要耗費公民個人大量的時間、金錢與精力, 為一般民眾所不愿。“環境公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求、對完善和諧社會生活的需要,維護社會正常秩序或保護國家利益不受侵犯。這種“ 公益心”理應受到獎勵。這和國外的告發人訴訟制度也是一致的,如美國《 反欺騙政府法》規定敗訴的被告將被處以一定數額的罰金, 原告有權從被告的罰金中提取15%—30% 的金額作為獎勵, 這一規定對我國也不無借鑒意義。” [12]再者來說，民眾提起環境公益訴訟是為了維護環境公益，受益人也不限于本人，往往是不特定的多數人或整個社會。如由原告獨自承擔訴訟費用就不公平，也會挫傷民眾提起環境公益訴訟的積極性。因此我們應修改《人民法院訴訟收費辦法》第26條關于原告不預交案件受理費的規定，把民眾的環境公益訴訟列入不預交案件受理費的范圍。從而保證民眾不致因負擔訴訟費用顯有困難而放棄對環境公益的保護。另外，美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任何一方。按照這一規定，依慣例由原告承擔的律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理費用，[13]此規定也值得我們借鑒。我們可以在《環境保護法》和各個單項環境法規中設立專門條款規定環境公益訴訟的同時，對環境公益訴訟費用承擔作相應的規定。檢察院在提起環境公益訴訟時，如其要承擔必要的訴訟費用，可由國庫支付。這一方式有利于保護公眾提起環境公益訴訟的積極性。但是為了避免環境公益訴訟的濫訴, 保證公益訴, 必須建立相應的制度來防止訴權的健康有序發展濫用, 對于敗訴的原告, 可令其承擔適當的訴訟費用。[14]
綜合上述，人類面臨嚴重的環境污染和資源破壞, 人類的生存與發展受到了嚴重的挑戰, 相對應的傳統環境法在解決糾紛時捉襟見肘，建立環境公益訴訟制度具有重要現實意義。一方面它能解決行政權利保護環境公益的不足，緩解環境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環境，維護公民的環境權益；另一方面，它能使我們對于環境的保護做到有法可依、執法必嚴、違法必究，達到預防和補救環境污染和生態惡化的目的；此外，通過環境公益訴訟，能提高公眾參與環境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現代際間的公平與人類的可持續發展。總之，根據我國國情，從我國的實際出發，建立一套完善和優良的環境公益訴訟的法律體系，切實保護我們賴以生存的環境、維護我們的國家利益和社會公共利益，實現人與人、人與自然的和諧相處和社會的可持續發展提供重要的法律保障。
參考文獻
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