[ 魯凈凈 ]——(2009-3-2) / 已閱40786次
和諧社會建設中的行政裁決研究
魯凈凈
中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定(以下簡稱“決定”)中指出，完善法律制度，夯實社會和諧的法制基礎。決定還指出，要加快建設法治政府，全面推進依法行政，嚴格按照法定權限和程序行使權利、履行職責。一個真正和諧的社會應當是可以運用一系列的制度性措施來迅速、公平合理處理糾紛的社會，而行政裁決作為我國行政法律領域中一項重要的法律制度，它對于迅速解決社會糾紛、緩解司法壓力，構建和諧社會，都具有重要的實踐價值。
1 和諧社會與行政裁決制度
法治社會是構建和諧社會的前提和保障，是和諧社會發展的基石。所以和諧社會首先應該是一個法治社會。而在社會糾紛日益增多，人們法律意識日益增強的今天，糾紛解決機制的完善就顯得尤為重要。行政裁決是“國家行政機關依據法律的授權，以法定程序，以第三人的身份裁決平等主體之間與行政管理有關的特定民事、經濟糾紛的具體行政行為”。 行政裁決制度作為一種訴訟外解決社會糾紛的新型模式，是“根據社會需求在行政權和司法權充分分立的基礎上所做的理性選擇”，是“司法訴訟外的一項獨具特色的爭議解決機制”。因此合理、完善、健全的行政裁決制度對于構建和諧社會具有重要的法制意義。
首先，行政機關行政裁決權的技術性、專業性有利于實現社會公平正義
社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。隨著市場經濟的發展，現代行政管理變得日益技術化，行政職能變得日益專業化，行政機關能夠利用所擁有的行政裁決權來解決與行政管理密切相關的民事糾紛。因為解決與行政管理相關的民事糾紛不僅需要法律知識，還需要有關的行政專門知識和行政經驗，而對于缺乏相關行政專門知識和專業技術優勢的法官來說，無疑是困難的，同時由于司法權的被動性，公民糾紛的迅速解決及社會公平正義的實現就更是難上加難了。因此，對于解決這種技術性和專業性要求相對較高的糾紛，行政機關可以運用自身的專業知識、行政權力及行政管理經驗，使糾紛得到公平、合理、迅速的解決。同時行政機關行政權的主動性也彌補了司法權的被動性。以環境污染糾紛為例，“環境民事糾紛的雙方當事人所爭議的事項多在于環境侵害是否發生,發生的程度如何,是否在可容許的限度內,如何進行計算賠償等。由于環境侵害的間接性,其認定是比較困難的,必須借助有關科學技術知識才能加以判明” 。所以行政機關可以利用其專業優勢的行政裁決權更公平合理客觀的處理。
其次，行政裁決適用的程序屬于行政程序，其程序的便捷性兼顧了公平與效率的雙重價值
“法的目的和任務在于以最少的犧牲和浪費來盡可能多地滿足各種相互沖突的利益”。 行政裁決適用行政程序，具有準司法性，吸收和容納了司法程序的內容，但較司法程序要簡單快捷，更注重對效率的追求，因此行政裁決更適合現代社會管理的需要。因為行政裁決機關在行政裁決程序中擁有完全的指揮權以及行政權的主動性，使得行政主體既能主動詢問當事人，也可以主動的調查證據，科學、及時的分析矛盾產生的原因，減少不必要的環節、手續，從而加快了糾紛的解決速度，有利于當事人減少繁冗的訴訟，也減輕了法院的負擔。可見，“行政裁決是行政活動復雜性、效率性與司法程序公正性的有機結合，也決定了其解決糾紛既要迅捷，糾紛解決的成本又要低廉”。5兼顧了公平的價值目標與效率的價值追求。
再次，行政裁決對部分特定民事糾紛的解決有利于社會秩序與國家政治秩序的和諧運行
在一些特定的民事糾紛案件中，不僅涉及到民事糾紛雙方當事人的利益，還涉及到社會公共利益，如環境污染糾紛、土地的所有權和使用權糾紛等。而司法程序在解決個體糾紛時往往難以顧及到社會公共利益，而行政機關能充分的整合社會各方面的資源，綜合、全面的發揮行政主體維護社會秩序的功能。同時，一些與行政管理有關的民事糾紛，既是民事的，也是行政的，行政機關在解決行政糾紛的同時一并解決民事糾紛，就可以避免法院重復勞動及相互矛盾的認定結果，而且行政機關憑借其擁有的各種裁量權在行政責任與民事責任中進行協調認定，也有利于糾紛的迅速解決。
再次，行政裁決制度的推行有利于服務型政府的建立
決定中指出，建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。還指出，為人民服務是各級政府的神圣職責和全體公務員的基本準則。服務型政府是實現和諧社會的重要途徑,和諧社會是服務型政府建設的重要目標。因此行政裁決制度的建立有利于行政主體樹立為人民服務的意識，也有利于行政機關為社會公眾提供公共服務。在解決特定民事糾紛時，相關行政主體將服務行政的理念注入行政裁決實施過程中，以專業、快速、經濟的糾紛解決能力為社會公眾提供救濟，必將是我國構建和諧社會和法治化進程的重要一步。7
2 國外行政裁決制度的研究
2.1 英國的行政裁判所制度
行政裁決所制度是極具英國特色的一項制度，它既和行政訴訟有關，也與國家管理有密切聯系，是司法制度的輔助制度。
英國行政裁決種類繁多，但其作用主要在于運用裁決所成員的專門知識和特定的規則，公平、公正、公開的解決特定領域的糾紛。其特點主要表現在：（1）在管轄范圍上，既管轄行政案件，也管轄民事案件；（2）在組織與運作上，行政裁決所是由法律規定設立的獨立自成體系的中立的裁決機構；（3）行政裁決所具有很強的法律專業性和行政專業性；（4）在程序上，主要適用準司法程序，較之司法審判程序簡便，規則靈活且費用低廉。
在行政裁決的人員組成上具有獨立性。裁判所主席是由大法官任命或由部長從經大法官同意的預定名單人員中任命，其他成員可由裁判主席或部長任命。
在運作程序上，英國沒有適用于各行政裁決所的統一的程序法典，而是每種類型的行政裁決所都是由大臣制定一套適用于自己的程序規則。在審理方式上，實行對抗式；在證據規則上，通常不受證據法規則的約束，在給予當事人公平的申辯機會的情況下，也可采納傳聞證據。但進行現場調查時，裁決所須在當事人的參加下進行，同時聽取他們的意見。
在救濟方面，行政裁決所沒有最終裁決權，對裁決不服的救濟主要是上訴，但上訴是法律有規定才存在的，上訴的方式主要有向另一裁決所上訴、向部長上訴、從裁決所向法院上訴、沒有規定上訴權利或無權上訴等。
2.2 美國的行政裁決制度
美國在社會發展過程中除了主要的行政機關外，還有許多法律給予一定獨立地位的行政機關。獨立的控制機構是隨著美國政府對經濟的控制加強而大規模發展起來的。獨立控制委員會就是以其專門性和技術性對某一方面的經濟活動和社會活動進行解決和管制的。
獨立控制委員會的優點主要體現在：（1）不受政治影響。獨立控制委員會采取兩黨制，不對總統負責，單獨決定政策，因此委員會可以依據其專業知識客觀公正的處理糾紛；（2）準司法權。獨立控制委員會對違法行為具有裁決的權力且不受外界影響；（3）規則的一致連貫性。獨立控制委員會是由集體討論和決議的，需要多數同意，使得規則保持了一致連貫性。
在組織上，獨立控制委員會一般由5到7個委員組成。他們的討論和決議都是集體決議，避免了獨任制的缺點。委員由總統提名，經參議院的同意后任命。
在權力上，獨立控制委員會的權力由法律規定，同時行使立法權、行政權和司法權。
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