[ 常禎 ]——(2009-5-31) / 已閱15297次
檢察機關推行績效考評的難點及對策
常幀
[內容摘要]檢察機關在推行績效考評工作中存在“四大難點”，即一是具體目標確定難，二是工作目標量化難，三是目標分解到位難，四是績效考評兌現難。這“四大難點”嚴重影響績效考評結果的公平、公正。要解決“四大難點”，要從五個方面著手：一是要銳意創新，注重實績，構建符合檢察機關特點的目標激勵型績效管理制度；二是要堅持實事求是與開拓創新、定性與定量相結合，科學地制定目標；三是要層層分解落實，合理分工協作，明確崗位職責；四是要分步組織實施，加強協調控制，及時糾正偏差；五是要縱橫結合，綜合衡量，保障考評結果的客觀性和公正性。
績效考評既是現代科學管理的一種重要方法，也是一種先進的以績效為工作衡量標尺的目標管理機制，在檢察隊伍正規化建設的系統工程中具有至關重要的作用。但在實踐中，檢察機關推行績效考評還存在諸多難點問題,這些問題嚴重影響到考評結果的科學性、可靠性和可信性。筆者結合參與酒泉市檢察院績效考評工作實踐，對目前檢察機關績效考評工作中存在的難點問題，提出解決的對策和建議，以期對完善績效考評辦法有所裨益。
關鍵詞：檢察機關 績效考評 難點 對策
一、檢察機關推行績效考評的難點問題
績效考評作為現代科學管理的嘗試，它是以一定時間、空間內所要取得的最終司法成果和效能狀態為主要職責依據和主要考評依據的目標考評責任制度。績效考評在增強工作計劃性、調動檢察干警積極性、提高領導管理水平和工作效率、改善機關紀律作風等方面，產生了積極效應。但由于檢察機關的特殊性和檢察工作的復雜性，檢察機關推行績效考評在實踐中還存在不少影響績效考評公平、公正進行的亟需加以解決的難點問題。
1、具體目標確定難。
檢察機關是我國的法律監督機關，主要任務是通過依法履行法律監督職責，嚴厲打擊刑事犯罪，維護社會穩定和經濟秩序。檢察機關的主要任務就是檢察工作的總體目標。但是檢察機關的具體目標沒有統一的依據，通常情況下是按照檢察機關的具體職責和正常業務工作來確定，主要有公訴、反貪、反瀆、偵監、民行等法律監督工作和綜合工作。但是，由于各類檢察工作都比較復雜，在實施目標管理的過程中，常常根據上級院的安排部署以及地方黨委、政府中心工作的需要，適時開展與各類業務相關的工作和專項活動，這些業務工作和專項活動在年初制定績效考評目標體系時并不能完全預測到，從酒泉市檢察院考評情況看，有部分工作就沒有列入績效考評責任目標實施目標管理，導致有些部門和干警抱怨的“一年的重點工作沒有列入考評”，從而給績效考評工作帶來困難。
2、工作目標量化難。工作目標只有量化，才能用尺度衡量。
檢察工作目標應是以法律和社會效果為主要參考依據，目標的大小高低必須有具體數值來表示，做到定性與定量相結合。檢察機關是法律監督機關，而執法、司法問題是各種社會消極因素的綜合反映，在不同地區、不同時期，受地方政治、經濟、文化等條件的影響，執法、司法形勢呈現出很大的差異性和波動性；即使是同一地區，刑事犯罪案件也經常有一定幅度的升降。因此，在制定具體目標時很難將所有工作任務表述為準確的數值。檢察機關通常使用的“撤案數”、“撤案率”、“不起訴數”、“不起訴率”、“自偵案件結案率”、“不捕率”等等考評指標，在制定之初就受到種種因素的限制，有些數據并不是檢察機關和辦案部門自身能決定的。從而在實踐中，為了保證目標的最終實現，存在人為壓低目標數值的現象，甚至有違法辦案的情況，例如為了降低不起訴率，將部分不起訴案件作撤案處理等。客觀方面，工作中存在的問題復雜多變，使得目標數值的確定缺乏準確可靠的依據，有些目標的實現還依賴于公安、法院等機關的支持、配合。特別是檢察機關許多崗位的工作還不能制定量化標準，難以做到量化表述。有的工作從績效看是結果性目標，有的則是過程性目標，還有的是“結果”和“過程”兼而有之。然而，“過程”目標相比于“結果”目標而言，要進行目標量化是有相當難度的，有的“過程”根本就無法量化，只能進行定性描述。即使是結果性目標，有的也難以量化。目標量化不科學，就會導致弄虛作假、玩統計數字游戲等問題的發生，麻痹領導，危害決策，自欺欺人。
3、目標分解到位難。
目標確定以后，應當根據目標的具體內容和各部門不同職責，將目標分解落實到各業務部門，使全院目標變為若干個部門目標。但是，由于檢察機關內部各部門之間既有分工，又有聯系，存在著以“業務交叉、工作聯系”為特征的動態關聯性關系，在實際工作中有些目標任務往往難以完全歸結為某一部門承擔，出現了“一個部門承擔幾項目標、一個目標由幾個部門承擔”的現象。如自偵工作，是自偵部門的一項主要工作，但監所、民行等部門也有挖掘、提供線索、協助甚至直接參與破案的職責。破案率的高低，與自偵水平、部門配合程度、工作水平、技術裝備情況等破案軟硬件、環境因素都有直接聯系。如把破案率低下的責任歸咎予自偵部門，則顯失公允。
4、績效考評兌現難。
原因主要有三點：其一，檢察機關內部不同部門承擔的職責不同，它們之間沒有可比性，績效優劣無法直觀表現。這就使得績效考評在具體操作環節上往往具有一定的不可比性。因此，如果要確保考評結果客觀、公正、公平，往往就難以簡單地對沒有可比性的考評對象進行統一考核和做出比較評價，甚至考評根本無法兌現。如果忽略了考評對象所具有的一定的不可比性，只是簡單地予以揉合加以考評，那么所兌現的績效考評結果則難以完全符合實際（甚至脫離實際），從而也難以保證其公正、公平，影響考評結果的可靠性和可信度，進而造成績效考評的激勵效用喪失，甚至產生不良的負面影響。其二，前期制定的績效目標，在實施過程中有的基層院和業務部門受各種因素的影響，年終不能實現，其中有一些因素屬于不能由部門和干警主觀意志決定的因素。其三，前期并未確定某項績效目標，但在工作中根據形勢的需要開展了某項工作且投入了大量的人力或物力并取得顯著成績，結果出現了年終績效考評時獎賞無“據”的情況。
二、解決績效考評難點問題的對策
上述“四大難點”，直接影響到績效考評在檢察機關的順利推行，妥善解決和正確處理好這些難點問題，才能避免科學的目標管理方法流于形式，促進檢察隊伍建設和業務工作的全面提高。在此，筆者提出以下對策，以供參考：
1、要銳意創新，注重實績，構建符合檢察機關特點的目標激勵型績效管理制度。
任何一種管理機制的建立，其所實施的任何一種管理制度和方法，都應與其管理的對象相符合。檢察機關在引進績效考評的同時，必須根據檢察機關及檢察工作自身的特性，認真研究探討這種機制的具體形式和內容，使它能夠符合檢察工作的發展規律。總的原則是，從實際出發，目標責任明確、考評科學簡便、注重實際績效，不搞繁瑣的、形式主義的東西。這套制度的具體內容應包括改革內部機構設置、相應調整部門職責、明確干警個人崗位職責、制定和完善與目標管理和績效管理相配套的目標決策制度、目標責任制度、目標檢查考評制度、績效目標獎懲制度、目標保障制度等，根據目標要求，合理組織人力、物力、財力，保證各部門之間協調工作，以取得最佳社會效益。為保證這套制度的正常運行，要在檢察機關政工部門設立有權威的目標績效管理辦公室，配備一定數量的、強有力的目標績效管理干部，制定切實可行的考評方法，使考評工作制度化。
2、要堅持實事求是與開拓創新、定性與定量相結合，科學地制定目標。
制定目標是檢察目標管理工作中關鍵的一環。合理、科學地制定目標，可以規范和引導人的行為方向，調動和激發人的積極性；反之則會產生不良的負面作用。要根據歷史和現狀，推斷未來發展趨勢，增加目標的準確性和預見性。目標制定必須從實際出發，避免將部門和干警客觀通過努力工作不能實現的目標納入考評。目標制定還要盡可能明確具體、科學合理，能量化的一定要量化，不能量化的也要提出明確的質的要求。但是，也不能片面地追求所謂的科學化、量化。對于不能制定量化標準的崗位和工作，如果勉強運用量化考評的方法，不但不能得出可靠的結果和可信的結論，反而會因為考評結果的可靠性差而大大降低績效考評效應。因此，在制定目標時應避免使用那些不切合檢察實際的“大指標”分值比例。要在開展深入實際的調查研究和科學的分析論證的基礎上，根據本地和本單位情況，合理確定各院各部門自身的各項工作目標及其任務。
3、要層層分解落實，合理分工協作，明確崗位職責。
目標確定以后，要按照院領導、中層干部和一般檢察干警三個層次，把全院目標層層分解到各部門和個人，并制定各自的達標措施，明確每個人的崗位責任，使目標分解做到縱向到底、橫向到邊。具體做法是：首先，明確各部門的職責范圍，合理分工，這是目標分解的前提條件。其次，按照各部門、各層次的職責范圍，明確它們在全院目標中應承擔的具體目標任務。具體工作目標要由各業務部門提出，績效考評辦公室審核，院黨組審定；檢察干警的工作目標由各部門制定。這樣，可確保所制定的目標符合實際，工作任務不努力完不成，努力了能完成。目標涉及業務有交叉的幾個部門，要由主要職能部門承擔，有關部門配合。再次，各部門要根據檢察干警的崗位職責、承擔任務以及年齡、性別、工齡、健康狀況、特長等的不同，做到責任到人，權力到人，堅決避免平均化現象。目標分解的關鍵是要堅持職、責、權、利四者相對統一，才能使目標真正分解到位。
4、要分步組織實施，加強協調控制，及時糾正偏差。
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