鄉鎮衛生院是計劃經濟時期“縣或鄉設立的一種衛生行政兼醫療預防
工作的綜合性機構，其任務是負責所在地區內醫療衛生工作，組織領導群
眾衛生運動，培訓衛生技術人員，并對基層衛生醫療機構進行業務指導和
會診工作。”建國后經過五十多年的發展，我國農村逐漸形成了按行政村
建村診所、行政鄉鎮建鄉鎮衛生院和行政縣建立縣醫院的“三級預防保健
網絡”。鄉鎮衛生院的功能定位，使得衛生院在農村“三級預防保健網”
中居于中樞地位，與縣級衛生機構和村衛生所上聯下接、密切配合，組成
有效的農村“三級預防保健網”，并與合作醫療、赤腳醫生被世界衛生組
織并稱為中國農村醫療衛生服務的“三大法寶”；其經驗為世界衛生組織
1978年《阿拉木圖宣言》“實現2000年人人享有衛生保健”的戰略措施
提供了有益的啟示和影響。鄉鎮衛生院作為農村“三級預防保健網絡”
的中樞，自產生以來，其職責擔負的是十數億農民的預防保健、基本醫療
服務和鄉村公共衛生管理。衛生院在控制傳染病、提高農民衛生服務質
量、保障農民健康等方面發揮了重要作用。
計劃經濟時期，鄉鎮衛生院主要靠縣級財政與農村集體經濟聯合支
撐。20世紀80年代后我國進入轉型時期，特別是1992年衛生院“三權”
(人事權、財權、管理權)下放到鄉鎮，由于集體經濟支撐的缺失、傳統
合作醫療的式微、鄉級財政困難與投入的不足，致使鄉鎮衛生院出現“三
三制”局面。隨著市場經濟體制改革的推進和示范效應，鄉鎮衛生院為
了自救，也融入改革的洪流中，全國有許多衛生院都采取了承包、租賃或
股份合作等“企業改革”的經營模式，在改革的進程中，鄉鎮衛生院的基
本功能遭到了不同程度的削弱、倒退和異化：預防保健功能削弱、基本醫
療服務追求市場效益、基本放棄對村衛生室(所)的管理職能；這樣，鄉
鎮衛生院幾乎變成單純提供醫療服務的競爭性機構，作為為農村社區居民
提供綜合的預防保健和基本醫療服務的公益性事業單位的鄉鎮衛生院，已
被異化為營利性醫療機構。這樣的“鄉鎮衛生院”自然是以營利為目的，
走上了依靠市場、大力發展醫療服務的道路，與同樣失去任何財政補償渠
道、基本為私人舉辦的村級衛生所，都成了站在同一起跑線上的競爭者。
這樣，農村“三級預防保健網”在“網底”和“中樞”的割裂、分散中
倒退了。從而成為農民預防保健滑坡、“看病難、看病貴”的一個重要因
素。
2002年10月19日，中共中央、國務院《關于進一步加強農村衛生工
作的決定》(以下簡稱《決定》)為我國未來十年農村衛生服務體系建設與
改革明確了方向。《決定》指出，鄉鎮衛生院以提供公共衛生服務為主，
綜合提供預防、保健和基本醫療等服務，受縣級衛生行政部門委托承擔公
共衛生管理職能；鄉鎮衛生院由政府舉辦；其人員、業務、經費等劃歸縣
級衛生行政部門按職責管理。至此，以政府為“主導”的鄉鎮衛生院的改
革拉開了波瀾壯闊的“大幕”。但是，政府在衛生院改革中如何發揮主導
作用?政府舉辦衛生院的方式和途徑怎樣?由于相關基礎理論研究不夠，
導致理論界對“政府如何發揮主導作用的問題”眾說紛紜。理論的存疑，
導致改革實踐的搖擺不定，改革政策的執行出現了“彈性”，特別是有不
少縣級財政對衛生院的投入仍繼續沿用計劃經濟時期的管理體制，導致縣
級衛生行政部門對鄉鎮衛生院的管理存在三種“尷尬”狀態：拖而未收、
收而未管、管而不當。當然，衛生院的改革同樣是對社會資源、經濟利
益的重新分配，必然要影響到既有的利益群體；同時，由于各種錯綜復雜
的背景、瞬息萬變的情勢，衛生院改革的效果也是不確定的。在這種情況
下，囿于風險、囿于利益損失，許多地區鄉鎮衛生院的改革采取了觀望、
拖延的態度，一些地方衛生院的改革被停滯在美好的方案中無法實施。因
而，如何推動鄉鎮衛生院改革的順利進行，呼喚我們從理論上進行深入的
探討。正是受這一時代背景和形勢需要的鼓舞，筆者有幸獲得世界銀行衛
生八項目＼英國贈款項目山西省農村衛生政策應用研究(DFID—OR—SX
—06)項目的資助，對鄉鎮衛生院改革的政策與法律展開深入研究。
實際上，鄉鎮衛生院改革是近幾年來國內學界研究的熱門話題，但相
關研究多從社會、歷史、政治、經濟、管理、實務操作細節等方面對衛生
院改革進行了多角度、方法多元化、地方性、區域性、片段性、微觀性的
研究和考察。而對之進行多維的，從宏觀、中觀與微觀相結合進行體制的
綜合研究，并進行新體制的制度規則的建設研究則是極少的、初步的，鮮
有系統性、綜述性研究。
本著認為，鄉鎮衛生院的改革工作涉及到的利益群體非常廣泛，而且
又集中在農村的特定范圍內，隨著市場經濟的深化，農村原有集體經濟模
式的解體，財政體制的改革，鄉鎮合并政策的實施，農民的醫療問題、預
防保健問題等等，諸多重要復雜的社會問題均需要以衛生院的改革作為切
人口予以解決。這種“轉型”時期的大背景，無疑增加了鄉鎮衛生院改革
的難度。筆者認為，鄉鎮衛生院的改革，實質上是對鄉鎮衛生院傳統體制
的改革。體制是由政策與法規組成的一個系統，鄉鎮衛生院無法自主選
擇。因而，衛生院的改革是個涉及面非常廣的復雜問題，對之進行研究，
就必須“跳出衛生看衛生”，從政策與法律等規則體系的宏觀建設視角出
發，應用衛生經濟學、衛生管理學、公共財政學、法學等多學科理論，對
鄉鎮衛生院改革展開立體式的綜合研究。
確定了研究思路后，著者帶領課題組成員“走向田野與社會”，對鄉
鎮衛生院結構、管理與運營展開“解剖麻雀調查”、對比調查；對縣級衛
生行政部門管理鄉鎮衛生院方式的改革的問卷調查、座談調查；對衛生院
改革政策制定參與者的訪談調查等。行程及至山西省、山東省、江西省三’
省十個縣25個不同的鄉鎮衛生院、10個村衛生所，為筆者深入的理論分
析奠定了基礎。
本著以我國社會主義新農村建設為出發點，在國內外已有的研究基礎
上，對我國鄉鎮衛生院改革的政策與法律進行了系統剖析與研究。主要研
究內容與研究結果如下：第一章，鄉鎮衛生院改革的政策與衛生院的體制
沿革。考察了我國鄉鎮衛生院體制的沿革與政策的演變，明確了現行鄉鎮
衛生院改革的政策規定。第二章，鄉鎮衛生院體制改革中政策與法律的關
系。對鄉鎮衛生院改革的政策所形成的“軟法”運行現狀進行了分析，對
鄉鎮衛生院改革中政策與法律的全方位調整設計了制度框架。第三章，鄉
鎮衛生院改革與政府責任定位。鄉鎮衛生院的功能是認識鄉鎮衛生院改革
的起點問題，在對鄉鎮衛生院功能的歷史回顧與現實對比基礎上，深刻論
述了政府主導鄉鎮衛生院改革的客觀必然性，進而對政府舉辦鄉鎮衛生院
的管理機制做了戰略構想。第四章，法律視野下的衛生院法人機制重構。
我們將鄉鎮衛生院的法律性質定位為公益性、非營利性的財團法人，以此
為基點，對衛生院作為獨立法人的內、外部治理機構進行了法律理論分析
和構建。第五章，鄉鎮衛生院改革的法律適用。對衛生院相關的基本法律
關系及其改制中的調整進行了分析，簡述了衛生院資源重組或改制、衛生
院上收縣級衛生行政部門管理所適用的政策、法規，設計了衛生院改制的
法律適用與操作程序。第六章，對鄉鎮衛生院改革政策再完善的論證。鄉
鎮衛生院屬于“政事合一”單位，我們在對鄉鎮衛生院所提供的預防保
健、基本醫療服務與受委托進行衛生行政管理的三大功能的經濟學分析的
基礎上，結合鄉鎮衛生院“醫防一體”改革的矛盾與癥結分析，從政府購
買預防保健模式的構建和宏觀調控角度，對現行衛生院改革的政策與法規
提出了完善建議。第七章，鄉鎮衛生院改革與新型農村合作醫療。通過對
衛生院在傳統合作醫療和新型農村合作醫療制度中的定位進行分析，試圖
對試點中的新型農村合作醫療的法律性質予以探討和定位；并對農民在新
型農村合作醫療制度中監管參與權、醫患雙方法律關系性質、新型農村合
作醫療管理機構的法律規制等進行創新研究。
鄉鎮衛生院的改革，是農村衛生服務體系改革的重中之重，是建設社
會主義新農村的基本內容之一。黨和國家對之投入了極大熱情，《中共中
央、國務院關于推進社會主義新農村建設的意見》要求各級政府增加投
人，加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設；溫家寶總理在十
屆全國人大四次會議的政府工作報告中提出，“十一五”期間國家財政投
入200多億元對鄉鎮衛生院為主的農村衛生服務體系基礎設施進行改造。
因而，鄉鎮衛生院已是國家新的農村衛生政策惠及農民的重要載體。可以
說，當下的鄉鎮衛生院改革事關農村衛生改革的全局。改革總是多維的，
需社會學家、政治學家、經濟學家、法學家聯手解決問題。本著試圖在鄉
鎮衛生院改革領域，縱橫法學、公共經濟學、財政學、衛生經濟學、管理
學等多學科視角，綜合評析鄉鎮衛生院改革的政策與法律關系。當然，著
者無法以匹夫之力完成衛生院改革政策與法律的全部完善與制度的藍圖構
想，只是拋磚引玉，以拙筆引領學界同仁的經典華章，共商之。
Copyright © 1999-2024 法律圖書館
.
.
