[ 王貴松 ]——(2013-3-26) / 已閱14924次
但問題在于，按照憲法和法律的規定，人大享有重要事項的決定權，有時候行政規劃須經人大或其常委會批準方能生效。這時，如果所謂上位規劃對下位規劃的拘束力沒有法律上的依據，其拘束力又來源于哪里呢？因為上級人民政府對下級人大并沒有領導監督的權限。如果上位規劃也是由其同級人大批準的，那么基于上級人大對下級人大具有監督權，尚可推導出拘束力。如果上位規劃僅僅為由行政機關所制定，那么，它對下位規劃的拘束力的來源則會存在著一定的疑問。[12]
2．逆流原則
所謂逆流原則，是指在下位規劃適合上位規劃的同時，上位規劃對整體秩序的調整也要考慮部分秩序的條件和要求。[13]換言之，整合原則講究自上而下，而逆流原則強調自下而上，強調下位規劃要有特色個性和自主性，防止上位規劃對下位規劃的過度規制。一方面，為了保證下級機關一定的自主性——這種自主性甚至具有憲法的保障，上位規劃有必要為下位規劃留下一定的自主空間。另一方面，要想制定合理的上位規劃，也必須要遵循逆流原則，因為只有征詢下級機關的意見，才更有可能讓規劃符合現實，讓規劃更富有實效性。逆流原則有助于保障下級機關的自主性和相對獨立性，有助于提高其參與的積極性，也有助于維護地方的利益，更有助于上位規劃自身的合理性和科學性。當然，如果貫徹逆流原則的精神，還應強調規劃權力的下放。
逆流原則在我國的法律中并沒有明確的規定，但在個別規定中有所體現。從我國國家機構所施行的“民主集中制”的原則（《憲法》第3條第1款）來看，逆流原則是符合其“在民主的基礎上集中”要求的。《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》第八點規定，“編制規劃要充分發揚民主，廣泛聽取意見。各級各類規劃應視不同情況，征求本級人民政府有關部門和下一級人民政府……的意見。”在這里，規劃編制者聽取下級機關的意見亦被視為發揚民主的要求。《城市規劃編制辦法》第15條規定，“在城市總體規劃的編制中，應當在城市人民政府組織下，充分吸取政府有關部門和軍事機關的意見。”“組織編制城市詳細規劃，應當充分聽取政府有關部門的意見，保證有關專業規劃的空間落實。”這些規定體現了一定的逆流原則的要求。
（二）規劃垂直沖突的調整機制
鑒于有可能出現“1＋1＜2”的情形，但也有可能出現“1＋1＞2”的情形，所以一者要落實兩大原則，二者要在整合原則與逆流原則之間進行權衡。
1．實現整合原則調整的機制
要實現整合原則的要求，就有必要賦予上位規劃制定者監督的權限。在我國，作為實現整合原則的調整機制，主要是下位規劃的審批、備案和監督制度。審批制度是防止規劃間發生垂直沖突的事前調整的制度。有的法律明確規定了行政規劃的審批。例如，在城市規劃的制定方面，《城鄉規劃法》規定了分級審批的制度，[14]省級及省級以下人民政府編制城鄉規劃均需上級或上一級人民政府批準。但在修改城鄉總體規劃時，《城鄉規劃法》第47條第2款規定，“修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃前，組織編制機關應當對原規劃的實施情況進行總結，并向原審批機關報告；修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃強制性內容的，應當先向原審批機關提出專題報告，經同意后，方可編制修改方案”。作為《城市規劃法》[15]具體化的《城市規劃編制辦法》卻作出了不同的規定。后者規定，“城市總體規劃調整，應當按規定向規劃審批機關提出調整報告，經認定后依照法律規定組織調整”。[16]后一規定沒有區分強制性內容的變更與指導性內容的變更，而一律報請原審批機關認定。這一規定雖然有助于加強審批機關的職權，也回避了被變更內容的“強制性”與“指導性”這兩個法律概念的不確定性給執行所帶來的麻煩，但仍然不符合現行法律規定，缺乏可操作的實效性，應當作出修改。
備案制度是事后監督的準備制度，監督制度則是規劃間垂直沖突的事后調整的制度。上位規劃的制定者對下位規劃的監督權限鮮有法律明確規定，但這種監督權仍然是可以推定的。其一，這是上位規劃的地位的要求。其二，這也是上位規劃制定者的法律地位的體現。按照憲法和地方組織法的規定，國務院有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令，縣級以上人民政府改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。[17]
2．實現逆流原則調整的機制
要實現逆流原則的要求，就有必要賦予下位規劃的制定者參與上位規劃制定的權利（提案權、替代方案提出權、共同決定權等）。在逆流原則中，與適應上位規劃的義務相對應，參與的權利是其核心的要素。[18]保證下級機關的參與權對于保障其相對獨立性是非常有必要的。
應該說，上位規劃拘束下位規劃并不當然違反憲法對地方自主性的保障，因為作為上位規劃的政策判斷已經超出了單個地方在自己責任范圍內的裁量范圍——與社會經濟條件的急速變化相伴，人口向城市集中、人的活動范圍與生活范圍擴大、生活方式發生變化，人們對行政的需要也變得廣域化了。與此相對應，地方公共事務的內容也不得已發生變質，地域的一體性與地方公共事務的理想類型之間的一致性可以說業已喪失。[19]因而，上位規劃的拘束力是容許的。但是，上位規劃并不能無限制地加以拘束，而是應為下位規劃保留足夠的自主空間。上位規劃應該對自身的公共性負有具體的說明責任，[20]也就是說要對為什么制定上位規劃作出具體說明。接下來的問題在于下級機關的發言權或參與的范圍到底有多大呢？這是一個需要著力研究的問題。筆者以為，這主要還是看規劃所涉事項與下級機關或地方自主性事務之間的關聯程度。關聯程度越高，下級機關的參與程度應該越大。[21]
制定上位規劃時聽取下級機關的意見，這是參與程度較低的形式。更高參與程度較高的形式，還有參與起草、取得下級行政機關的同意、組成制定規劃的共同組織等。《城市規劃編制辦法》第15條第2款規定：“對于政府有關部門和軍事機關提出意見的采納結果，應當作為城市總體規劃報送審批材料的專題組成部分。”對于其他機關提出意見的采納結果，也是日后審查行政規劃合法性時所要考慮的因素，即在程序上是否征詢其他部門的意見，實體上是否考慮相關因素，是否存在衡量不當的情形。[22]
3．整合原則與逆流原則調整機制之間的協調
整合原則和逆流原則之間是相反相成的關系，兩者的路線剛好相反，但最終目的均在于保證行政規劃的合理性和科學性。為了在滿足整合原則的同時實現逆流原則的價值，有必要對整合原則的調整機制進行一定的限制，為逆流原則保留必要的生存空間。在德國，為保障鄉鎮的行政自治，上級行政機關的審批應該限于合法性控制，而不應擴及合目的性控制。上級機關拒絕批準，應該說明理由。鄉鎮向行政法院提起請求批準規劃的課予義務訴訟。在這一訴訟中，法院可附帶地審查州規劃目的的合法性。[23]這就為在實現整合原則的同時實現逆流原則的要求提供了制度上的保障。但這一點在我國似乎難以實現，一者我國上級行政機關對下級行政機關的審批并沒有限于合法性控制，[24]二者我國行政訴訟法也沒有賦予地方行政機關的原告資格，而適用政治體系內的制度予以解決。在具體的協調中，對于強制性的內容，應嚴格遵循整合原則按照上位規劃執行；對于指導性的內容，則應按照逆流原則的要求尊重下位規劃的自主選擇。
四、調整行政規劃水平沖突的原則與機制
協調一致性是不同行政規劃的共通要求，但整合-逆流原則及其相應的實現機制適合于行政規劃垂直沖突的調整，卻并不適合于同位規劃水平沖突的調整。行政規劃的水平沖突在調整的原則和機制上具有一定的特殊性。
（一）調整規劃水平沖突的原則
同位規劃之間往往規定的事項是不同的，但在同一事項上的規定應當協調一致，這樣才能保證規劃的統一性。《城鄉規劃法》第5條規定，“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當……與土地利用總體規劃相銜接”。《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》第七點規定，“規劃銜接要遵循……專項規劃之間不得相互矛盾的原則”。“相銜接”、“不得相互矛盾”的表述均表達了規劃之間協調統一性的要求。但問題在于如何防止矛盾的發生呢？其間的沖突又如何調整呢？
1．合法原則
合法原則是調整同位規劃水平沖突的前提。調整規劃的水平沖突，首先要解決制定機關權限的合法性問題。水平沖突一般系因具有相同法律地位的不同行政機關就同一事項作出不同的規定而產生。而某些事項的規定權限可能專屬于特定機關，例如土地利用總體規劃實行分級審批實行分級審批，因此，沒有合法權限的機關超越自身權限制定的規劃屬于應當修改的對象。
有時，法律已經設定了同位規劃之間的先后關系或主導關系。法定的關系為行政規劃的制定確立了基本的統一的法律秩序，在此秩序之內，各行政規劃的制定者可以本著協商原則進行相互協調，共同為規劃目標的實現而努力。如果某規劃違反了法律所設定的規劃之間的關系，違反者即為違法，而違法者即應被撤銷或變更。例如，對于城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系，1986年《土地管理法》第16條中規定的是協調關系，1998年在修改《土地管理法》時改為目前的銜接關系，[25]即現行《土地管理法》第22條第2款規定，“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模”。其用意十分明顯，那就是強調土地利用總體規劃的主導性。但現實中，城市總體規劃等常常突破土地利用總體規劃的用地限制，這時只能是讓前者適合于后者，而不是兩者之間進行協調。
2．協商原則
在缺乏相關法律的明確規范時，由于同位規劃的制定者的法律地位大致相當，而且一般不享有指揮監督權，這時要防止或解決沖突就必須遵循協商原則。否則在同一事項上各執一詞，必然導致沖突的發生。所謂協商原則，是指在法定空間內，同位規劃的制定者就同一事項的設計進行磋商，以達成一致。協商原則的適用是有限制的，那就是必須限于合法的框架之內，而不能逾越法定的標準和界限。合法是運用協商原則進行調整的前提。
同位規劃的制定者有義務相互提供幫助，以避免矛盾的發生、促進規劃之間的協調。協商原則有時在法律中是有明確規定的。例如，《文物保護法》第16條對城鄉建設規劃與文物保護規劃之間的協調作出規定，“各級人民政府制定城鄉建設規劃，應當根據文物保護的需要，事先由城鄉建設規劃部門會同文物行政部門商定對本行政區域內各級文物保護單位的保護措施，并納入規劃”。事后發生沖突時，亦應本著協商原則進行會商解決。
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