[ 王貴松 ]——(2013-3-26) / 已閱14923次
即使沒有法律的明文規定，協商原則也應該在調整同位規劃的水平沖突中發揮作用。這是因為沒有指揮監督權的行政機關之間負有相互忠誠的義務和水平的合作義務。所謂相互忠誠義務，是指各個機關之間應友好相處，而不得相互抵牾。具體到規劃沖突方面，那就是要求某機關在制定規劃時應努力避免與其他機關所制定的規劃相沖突。所謂水平的合作義務，是指各個機關之間應相互幫助，在其他機關有需要的時候應援之以手。具體到規劃沖突方面，那就是應積極與其他機關協商、共同解決沖突。那么，這一相互忠誠的義務和水平的合作義務來源于何處呢？作為同級人民政府或者政府的職能部門，它們都是整個政府的有機組成部分。它們負有義務共同維護整個政府的本質，共同為人民服務，更好地實現公共福祉作出貢獻。如果各個行政機關割據一方“分而治之”甚至相互掣肘，必然破壞整體的公共福祉的實現。我國憲法和法律雖然沒有規定各個行政機關之間的相互忠誠義務和合作義務，但我們應注意到，憲法總綱中在規定發展各種事業時均使用“國家”這一概括性的主體，換言之，并沒有分門別類分配到各個機關。強調各個機關之間的相互忠誠義務和合作義務是符合憲法和法律的精神的。
（二）規劃水平沖突的調整機制
對于因制定權限的合法性問題而產生的水平沖突，首先應根據法律的規定確定各自的權限范圍，如果由于法律的模糊性而無法明確界定，則需請求有權機關進行解釋。如果在明確界定了權限范圍之后，無權限者仍然糾纏不清、甚至無理取鬧，則應請求上級行政機關予以裁處、監督。然而，在雙方主體均擁有合法的制定權限時，則要看法律有沒有給某種規劃設定主導性地位，享有主導性地位的規劃應當在規劃沖突的調整中獲得尊重。為了減少城市總體規劃和土地利用總體規劃的沖突，2005年，國務院辦公廳攜建設部和國土資源部，對下一步城市總體規劃的審核報批工作提出建議。建議提出對土地治理整頓驗收未合格或未驗收的地區，以及對土地利用總體規劃修編后未經審批的，城市總體規劃仍暫停審批。這個建議實際上明確了兩大規劃的先后次序，強調了土地利用總體規劃的主導作用。[26]在土地利用總體規劃修改后，城市總體規劃應當相應地作出修改。
在法律沒有設定規劃之間的相互關系時，為保證規劃制定者之間的相互調整和合作義務，規劃機關一方面應消極地避免沖突,, 的發生，另一方面也應積極采取措施調整自己的規劃。在不能達成一致時，即應通過對話協商加以解決。如果無法或者不愿協商，則只能請求上級行政機關作出裁定。[27]但唯有通過協商解決，才更有可能獲得雙贏的效果。要建立調整水平沖突的對話協商，首先應確立規劃信息的通報和共享機制。充分獲取規劃相關信息是科學編制規劃的前提。這里的相關信息自然也包括其他行政規劃的信息，這一點在制定同位規劃時也同樣重要。其次，聽取意見機制。在接受到其他相關規劃的信息之后，發現有與本規劃相沖突的可能，即應積極溝通。相應地，行政規劃的制定者亦應積極聽取其意見，如果不采納其意見，應說明理由。再次，事務的共同對話機制。在確立了協商主題之后，由雙方主體召開聯席會議進行磋商。在磋商中亦可發揮專家的作用，雙方可共同邀請專家參與論證，而不必各自延請專家分別論證，以節省行政成本、提高達成共識的進程。
五、結語：行政規劃沖突的預防與消除
規劃沖突問題的解決，可謂整個規劃法問題的一個縮影。規劃間相互調整的過程，也是對上位規劃的統合作用、下位規劃的自治性進行反思和調整的過程，也是對規劃體系所包含的不同價值序列重新認識和權衡的過程。不論是上位規劃與下位規劃的沖突，還是同位規劃之間的沖突，終歸是對整個行政規劃體系統一性的破壞，終歸是對人類理性的自我嘲諷。為了確保整個行政規劃體系的協調一致，為了保障各個規劃的相對獨立性，整合原則與逆流原則的對接、合法原則與協商原則的結合，并按照一定的機制對規劃沖突進行調整，均不失為對規劃統一性的恢復，不失為對人類理性的挽救。
要獲取規劃的理性，我們需要正視復雜的現實，遵循歷史的經驗，勘定理性的邊界。為了預防規劃沖突的發生，還應正本清源、從制定規劃之際著手清理。為了調整錯綜復雜的利害關系，應歡迎各界代表參加規劃制定的組織，努力實現組織構成的多元化，通過規劃主體參與規劃制定程序來進行調整。[28]為了預防規劃的垂直和水平沖突，建立一種交叉型、對話型規劃制定程序，應會收到較好的現實效果。我國《城鄉規劃法》第26～27條為這種交叉型、對話型的規劃制定程序留下了空間。它要求城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。審批機關應當組織專家和有關部門進行審查。這就為其他部門的對話參與提供了制度上的支撐，但還需進一步細化，提供可操作性強的對話程序，預防可能出現的沖突。
在發生了規劃沖突之后，除了依據上述原則和機制解決之外，尚需有一個重要的制度相配套，那就是行政規劃的變更。在沖突發生之后，下位規劃或者上位規劃要根據情況作出一定的調整變更，同位規劃之間也要就同一事項作出一定的調整變更。我國在有關規劃的立法中對于規劃的變更以往很少強調，現在的《城鄉規劃法》單設一章對規劃的修改作出規定，但其程序的嚴格性和超強的穩定性似乎又走向了另一個極端。[29] “換一屆領導換一個規劃”、把規劃當“鬼話”固然是不正常的狀態，但不面對現實過于強調規劃的穩定性同樣也是不正常的狀態。規劃的過于穩定，必然導致規劃與現實之間的脫離、規劃之間的相互沖突和規劃的虛化。規劃修改的過程實際上也是對規劃本身的合理性作出反思的過程。
, 的發生，另一方面也應積極采取措施調整自己的規劃。在不能達成一致時，即應通過對話協商加以解決。如果無法或者不愿協商，則只能請求上級行政機關作出裁定。[27]但唯有通過協商解決，才更有可能獲得雙贏的效果。要建立調整水平沖突的對話協商，首先應確立規劃信息的通報和共享機制。充分獲取規劃相關信息是科學編制規劃的前提。這里的相關信息自然也包括其他行政規劃的信息，這一點在制定同位規劃時也同樣重要。其次，聽取意見機制。在接受到其他相關規劃的信息之后，發現有與本規劃相沖突的可能，即應積極溝通。相應地，行政規劃的制定者亦應積極聽取其意見，如果不采納其意見，應說明理由。再次，事務的共同對話機制。在確立了協商主題之后，由雙方主體召開聯席會議進行磋商。在磋商中亦可發揮專家的作用，雙方可共同邀請專家參與論證，而不必各自延請專家分別論證，以節省行政成本、提高達成共識的進程。
五、結語：行政規劃沖突的預防與消除
規劃沖突問題的解決，可謂整個規劃法問題的一個縮影。規劃間相互調整的過程，也是對上位規劃的統合作用、下位規劃的自治性進行反思和調整的過程，也是對規劃體系所包含的不同價值序列重新認識和權衡的過程。不論是上位規劃與下位規劃的沖突，還是同位規劃之間的沖突，終歸是對整個行政規劃體系統一性的破壞，終歸是對人類理性的自我嘲諷。為了確保整個行政規劃體系的協調一致，為了保障各個規劃的相對獨立性，整合原則與逆流原則的對接、合法原則與協商原則的結合，并按照一定的機制對規劃沖突進行調整，均不失為對規劃統一性的恢復，不失為對人類理性的挽救。
要獲取規劃的理性，我們需要正視復雜的現實，遵循歷史的經驗，勘定理性的邊界。為了預防規劃沖突的發生，還應正本清源、從制定規劃之際著手清理。為了調整錯綜復雜的利害關系，應歡迎各界代表參加規劃制定的組織，努力實現組織構成的多元化，通過規劃主體參與規劃制定程序來進行調整。[28]為了預防規劃的垂直和水平沖突，建立一種交叉型、對話型規劃制定程序，應會收到較好的現實效果。我國《城鄉規劃法》第26～27條為這種交叉型、對話型的規劃制定程序留下了空間。它要求城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。審批機關應當組織專家和有關部門進行審查。這就為其他部門的對話參與提供了制度上的支撐，但還需進一步細化，提供可操作性強的對話程序，預防可能出現的沖突。
在發生了規劃沖突之后，除了依據上述原則和機制解決之外，尚需有一個重要的制度相配套，那就是行政規劃的變更。在沖突發生之后，下位規劃或者上位規劃要根據情況作出一定的調整變更，同位規劃之間也要就同一事項作出一定的調整變更。我國在有關規劃的立法中對于規劃的變更以往很少強調，現在的《城鄉規劃法》單設一章對規劃的修改作出規定，但其程序的嚴格性和超強的穩定性似乎又走向了另一個極端。[29] “換一屆領導換一個規劃”、把規劃當“鬼話”固然是不正常的狀態，但不面對現實過于強調規劃的穩定性同樣也是不正常的狀態。規劃的過于穩定，必然導致規劃與現實之間的脫離、規劃之間的相互沖突和規劃的虛化。規劃修改的過程實際上也是對規劃本身的合理性作出反思的過程。
, 的發生，另一方面也應積極采取措施調整自己的規劃。在不能達成一致時，即應通過對話協商加以解決。如果無法或者不愿協商，則只能請求上級行政機關作出裁定。[27]但唯有通過協商解決，才更有可能獲得雙贏的效果。要建立調整水平沖突的對話協商，首先應確立規劃信息的通報和共享機制。充分獲取規劃相關信息是科學編制規劃的前提。這里的相關信息自然也包括其他行政規劃的信息，這一點在制定同位規劃時也同樣重要。其次，聽取意見機制。在接受到其他相關規劃的信息之后，發現有與本規劃相沖突的可能，即應積極溝通。相應地，行政規劃的制定者亦應積極聽取其意見，如果不采納其意見，應說明理由。再次，事務的共同對話機制。在確立了協商主題之后，由雙方主體召開聯席會議進行磋商。在磋商中亦可發揮專家的作用，雙方可共同邀請專家參與論證，而不必各自延請專家分別論證，以節省行政成本、提高達成共識的進程。
五、結語：行政規劃沖突的預防與消除
規劃沖突問題的解決，可謂整個規劃法問題的一個縮影。規劃間相互調整的過程，也是對上位規劃的統合作用、下位規劃的自治性進行反思和調整的過程，也是對規劃體系所包含的不同價值序列重新認識和權衡的過程。不論是上位規劃與下位規劃的沖突，還是同位規劃之間的沖突，終歸是對整個行政規劃體系統一性的破壞，終歸是對人類理性的自我嘲諷。為了確保整個行政規劃體系的協調一致，為了保障各個規劃的相對獨立性，整合原則與逆流原則的對接、合法原則與協商原則的結合，并按照一定的機制對規劃沖突進行調整，均不失為對規劃統一性的恢復，不失為對人類理性的挽救。
要獲取規劃的理性，我們需要正視復雜的現實，遵循歷史的經驗，勘定理性的邊界。為了預防規劃沖突的發生，還應正本清源、從制定規劃之際著手清理。為了調整錯綜復雜的利害關系，應歡迎各界代表參加規劃制定的組織，努力實現組織構成的多元化，通過規劃主體參與規劃制定程序來進行調整。[28]為了預防規劃的垂直和水平沖突，建立一種交叉型、對話型規劃制定程序，應會收到較好的現實效果。我國《城鄉規劃法》第26～27條為這種交叉型、對話型的規劃制定程序留下了空間。它要求城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。審批機關應當組織專家和有關部門進行審查。這就為其他部門的對話參與提供了制度上的支撐，但還需進一步細化，提供可操作性強的對話程序，預防可能出現的沖突。
在發生了規劃沖突之后，除了依據上述原則和機制解決之外，尚需有一個重要的制度相配套，那就是行政規劃的變更。在沖突發生之后，下位規劃或者上位規劃要根據情況作出一定的調整變更，同位規劃之間也要就同一事項作出一定的調整變更。我國在有關規劃的立法中對于規劃的變更以往很少強調，現在的《城鄉規劃法》單設一章對規劃的修改作出規定，但其程序的嚴格性和超強的穩定性似乎又走向了另一個極端。[29] “換一屆領導換一個規劃”、把規劃當“鬼話”固然是不正常的狀態，但不面對現實過于強調規劃的穩定性同樣也是不正常的狀態。規劃的過于穩定，必然導致規劃與現實之間的脫離、規劃之間的相互沖突和規劃的虛化。規劃修改的過程實際上也是對規劃本身的合理性作出反思的過程。
注釋:
*作者的話：感謝陳越峰、成協中等學友的寶貴意見。
[1] 這里說明兩點。第一，“規劃”與“計劃”在很大程度上是同義詞。但國人似已對“計劃”一詞感情淡泊、甚至不乏深惡痛絕者。其實，“計劃”使用已久，現實中除經濟性內容外仍然普遍使用，且境外使用也較為普遍。第二，有一些計劃（例如國家“十二五”規劃等）嚴格來說是不能稱之為行政計劃的，因它已經不再是由行政機關決定的，有學者認為準確的稱謂應為“國家規劃”，它包括了行政法的行政規劃和國家法上的政治規劃（參見〔日〕手島孝：《國家計畫の法理》（二），載于《法政研究》第38卷第1號，1971年9月，第47頁）。但行政規劃與政治規劃的區分也有相對性，本文不作細致區分，統稱為“行政規劃”。
[2] 參見〔日〕原田尚彥：《行政法要論》，學陽書房2005年全訂第6版，第126頁。
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