[ 李曉兵 ]——(2013-12-17) / 已閱35554次
一、浪漫變遷的法國憲法：從1791年憲法到1958年憲法
（一）大革命時期的憲法：法國憲政的起點[1]
法國在大革命之前的歷史演進過程中，逐漸形成了一個中央集權的君主專制國家。1789年，法國大革命爆發，拉開了推翻封建君主制走向共和制的序幕。1789年5月5日，三級會議（États généraux ）[2]在凡爾賽舉行，之后不久，三級會議演變成國民議會（Assemblée nationale）[3]。6月20日，國民議會發表《網球場宣言》（Serment du Jeu de paume），宣稱國民議會將一直續存至憲法制定通過之時。[4]后來，大部分教士代表和一些貴族階層代表也陸續加入到國民議會之中。7月9日，國民議會又宣布改稱為國民制憲會議（Assemblée nationale constituante）。1789年8月26日，國民制憲會議發布《人權宣言》（Déclaration des droits de l,homme et du citoyen)。此文件不僅確認了諸多個人權利，而且還宣告了國民主權原則和權力分立原則。[5]1791年9月3日，最終的憲法文本獲得制憲議會通過，并在其后不久即被國王接受[6]，這就是法國近代第一部憲法——1791年憲法（Constitution de 1791 - 3 et 4 septembre 1791）。該憲法確立了君主立憲制，并對《人權宣言》中所宣告的一些基本原則進行了重申[7]。因此，1791年憲法標志著法國憲法發展演進的起點，后來法國各部憲法在某種意義上都是對此部憲法的一種回應。[8]
1792年9月20日，通過普選[9]產生的國民公會（la Convention）通過決議廢除國王，并于9月22日決定法蘭西自1792年9月21日開始作為共和元年，即法蘭西第一共和。此外，國民公會還有一個基本目標，即制定一部新的共和憲法。政治立場相對立的吉倫特派（Girondins）與山岳派（La Montagne）先后主導國民公會擬定了兩個憲法草案，最終山岳派的憲法草案于1793年6月24日獲得國民公會通過并被提交公民投票，[10]這就是1793年憲法，即共和元年憲法（Constitution de l,An I - Première République - 24 juin 1793）。作為法蘭西第一部共和憲法，它重新擬定了一個《人權宣言》[11]，在確認民主原則的基礎上對公權力的運作進行了設計，但其內容也顯示了烏托邦的一面，在嚴峻的情勢之下隨即被束之高閣。[12]
1793年春以后，雅各賓派（Jacobins)日漸獲得愈來愈多的統治權，其后來所實行的恐怖政策使得這個時期被稱為“恐怖執政”（la Terreur）。直至1794年7月熱月政變爆發，羅伯斯庇爾(Robespierre)被處死，雅各賓派專政即告結束。熱月黨人在清除恐怖政策和激進措施的同時，維護共和制并盡力保護革命成果，因此主張制定一部溫和的憲法。1795年4月18日，國民公會任命憲法起草委員會，最終新憲法草案于8月22日獲得通過，即1795年憲法，亦稱共和三年憲法（Constitution de l,An III - Directoire - 5 fructidor An III, 22 août 1795）。此憲法在前面的宣言中不僅宣告了人與公民的權利，也強調了義務，其正文一共有377條之多，是法國歷史上篇幅最長的一部憲法。
1795年10月至霧月政變之前，督政府（régime du Directoire）統治下的法國政治生活動蕩，可謂是內外交困。1799年11月9日（霧月18日），給法國帶來勝利和榮光的拿破侖發動政變，立法權被暫時擱置，行政權被授予三位臨時執政以恢復秩序[13]。為了鞏固自己的執政地位，臨時執政府準備重新制定一部憲法。在憲法起草過程中，西耶斯以自己的法律素養與拿破侖的政治手腕展開較量，但最終誕生的1799年憲法即共和八年憲法（Constitution de l,An VIII - Consulat - 22 frimaire An VIII, 13 décembre 1799），卻是一部根據拿破侖的意志擬定的新憲法，[14]因此，也有人稱其為拿破侖憲法。它一改大革命以來所形成的傳統和前面幾部憲法的基本做法，不再將公民權利的宣言放在憲法正文之前，弱化了立法權，使行政權處于優越的地位，最終，第一執政拿破侖獲得了全權。此憲法于1799年12月25日生效之后還被交付給公民投票，法國人民以高支持率表達了對拿破侖的信心。
（二）從拿破侖到拿破侖三世：左右徘徊的憲政
1802年3月25日，《亞眠條約》的簽署標志著第二次反法聯盟結束，暫時奠定了法國在歐洲大陸的霸權地位。5月，法國各地陸續舉行公民投票就“拿破侖·波拿巴是否應成為終身執政”進行表決，最終，元老院[15]根據投票的結果宣告拿破侖·波拿巴為法蘭西共和國終身執政。[16]之后，1802年8月4日“元老院組織法令”（Le sénatus-consulte organique du 14 thermidor an X, 4 août 1802）對1799年憲法進行了修改，亦稱為共和十年憲法（Constitution de l,An X - Consulat à vie），該法令共83條，明文規定拿破侖作為第一執政有權指定繼任者。
1804年5月18日，元老院又以法令的形式修改憲法，并就設立“法蘭西人的皇帝”及其繼承人問題征求公民意見，結果法國人民以壓倒優勢的多數擁護拿破侖為法蘭西人的皇帝。[17]1804年5月18日“元老院組織法令”（Le sénatus-consulte organique du 28 floréal an XII, 18 mai 1804）即共和十二年憲法（Constitution de l,An XII - Empire），該法令將終身第一執政作為法蘭西人的皇帝，但依然堅持共和國的提法。事實上，法國在悄然之間已經完成了從共和國向第一帝國的轉變。[18]
由于與反法同盟軍隊戰爭的失敗，1814年4月3日，元老院與立法院宣布罷黜拿破侖。4月6日，拿破侖簽署退位詔書放棄帝位，元老院決定恢復原來的君主制并通過了一項元老院法令（constitution sénatoriale），波旁王朝復辟。被召喚即位的路易十八在圣-圖安（Saint-Ouen）發表宣言并提出其復辟的基本主張，他一方面表示接受自1789年以來的社會變革，尊重公民的自由、平等和民主憲政，一方面試圖維系王朝法統，因此，他拒絕了4月6日的元老院法令，于6月4日簽署了新的憲法文件，即1814年憲章（Charte Constitutionnelle de 1814 - 1ère Restauration - 4 juin 1814）。這是一個具有雙重特質的法律文件，既恢復和確保國王的權力，又回應了時代發展和變革的需要。
1815年3月20日，拿破侖重返巴黎再度稱帝，開始其百日王朝。4月22日，拿破侖向法國人民公布了一個帝國憲法補充條款（L,acte additionnel aux constitutions de l,Empire du 22 avril 1815 - Cent-jours）,旨在總結帝國制度的經驗和教訓，并吸收了1814年憲章的一些內容。[19]該憲法被提交公民投票并于6月1日獲得通過，[20]但并未得到真正意義的實施。6月18日，拿破侖在滑鐵盧戰役中徹底失敗。百日王朝結束后，立法院曾于6月29日制定了帝國憲法草案（la constitutions dimpériale），但在波旁王朝再度復辟之后，1814年憲章重新獲得效力。
1830年，法國爆發七月革命，7月27日—29日被稱為“光榮的三日”（Trois Glorieuses），波旁王朝再次被推翻。巴黎的議會在逐條討論修改1814年憲章的基礎上迅速通過了新的憲章。8月9日，奧爾良公爵路易•腓立浦接受了修改后的憲章，并即位成為“法國人的國王”，七月王朝建立。8月14日，該憲章被正式公布，即1830年憲章（Charte de 1830, Restauration - 14 août 1830）。[21]
1848年的二月革命結束了路易•腓立浦國王的統治，根據臨時政府頒布的選舉法選舉產生了國民大會[22]，其同時作為制憲機構于5月17日任命了憲法起草委員會[23]。11月4日，憲法草案經國民大會通過，即1848年憲法（Constitution de 1848, IIe République - 4 novembre 1848）。此憲法宣告“法蘭西是民主、統一而不可分割的共和國”并確立了新的憲政體制[24]。自此，法國進入第二共和時期。
1848年12月20日，路易·拿破侖·波拿巴當選總統。由于1848年憲法確立的憲政體制導致總統與立法議會的沖突，波拿巴于1851年12月2日發動政變解散國民議會，其后舉行的公民投票對政變的合法性給予了追認。1852年1月14日，波拿巴公布新的憲法，即1852年憲法（Constitution de 1852, Second Empire - 14 janvier 1852）。此憲法表面上以普選制作為權力的淵源，實則確立了以總統為中心的專制政體，高度模仿共和八年憲法。[25]11月7日，參議院通過決議同意波拿巴作為“法國人的皇帝”，即拿破侖三世，并在11月21日公民投票中得到普遍支持。[26]1852年12月2日，法蘭西第二帝國正式建立。列寧曾對1852年憲法作出評價，稱它是“以一種特別丑惡的形式恢復了君主制”。[27]
1870年9月，法國在色當戰役中失利，拿破侖三世被普魯士軍隊俘獲。9月4日，共和派組成的臨時政府宣告結束帝制，新的共和國誕生。其后，共和派在與君主立憲派角逐中勝出，君主制復辟的可能性才徹底消失。1875年，國民議會在2月至7月之間先后通過了三部重要的組織法，即1875年2月24日參議院組織法（Loi du 24 février 1875, sur l,organisation du Sénat），1875年2月25日公共權力組織法（Loi du 25 février 1875, sur l,organisation des pouvoirs publics），1875年6月16日公共權力關系法（Loi du 16 juillet 1875, sur les rapports entre les pouvoirs publics），三者合起來即第三共和的憲法——1875年憲法（Constitution de 1875, IIIe République - 24, 25 février et 16 juillet 1875）。以三部法律一起來確立法蘭西第三共和的憲政體制，這在法國憲法發展史上是第一次也是最后一次。此憲法在法國一直適用至二戰結束，迄今為止也是法國歷史上壽命最長的一部憲法。[28]
（三）從第四共和到第五共和：延續、傳承與超越
二戰結束之際，法蘭西民族解放委員會（Comité français de la Libération nationale，CFLN）于1944年6月2日宣布成立臨時政府（Gouvernement Provisoire de la République Française，GPRF）。8月9日，法蘭西共和國臨時政府公布了一個法令（Ordonnance du 9 août 1944），宣布1940年7月10日的憲法性法律以及維希政權制定的各項法令一律無效。同時，根據共和的精神，臨時政府決定由人民選擇是恢復到第三共和的憲法秩序還是另起爐灶。1945年10月21日，法國舉行全國普選和公民投票，[29]通過了1945年8月17日法令（Ordonnance n° 45-1836 du 17 août 1945），其中附加的內容被公布并生效，即1945年11月2日的憲法性法律（Loi constitutionnelle du 2 nov. 1945 - Gouvernement provisoire）。依此憲法文件，通過公民投票所選出的代表即制憲會議代表，負責起草新憲法。此結果意味著第三共和憲法被法國人民徹底拋棄，通過公民投票產生的制憲會議將擔負起起草新憲法的使命，法統的延續問題從而順利得到解決。
1946年4月19日，制憲會議（即第一制憲會議）通過一部憲法草案，即“四月憲法草案”（Projet de constitution du 19 avril 1946），但此憲法草案在5月5日交給公民投票表決時遭到否決而流產。[30]新選舉產生的制憲會議（即第二制憲會議）又迅速制定出新的憲法草案并在10月13日公民投票中以微弱多數獲得通過。[31]10月27日，該憲法公布生效，即確立第四共和的1946年憲法（Constitution de1946, IVe République - 27 octobre 1946）。[32]此憲法規定設立兩院制議會，總統并無太多實質性權力，總體上屬于議會內閣制的憲政體制。在政府和議會的關系上，國民議會比較容易通過不信任案，而內閣提議解散國民議會的條件被進行限制，因此，國民議會對政府的制約是強有力的，政府對于議會則缺少有效的反制措施。此種制度設計使得議會相對而言居于優勢地位，政府則處于劣勢地位。1946年憲法的實施并未將法國帶入到一個穩定有序的狀態之中，各種政治力量不斷進行分化組合，頻頻洗牌，第四共和的政治過程可謂是險象環生。在很多國內問題上，政府無法有所作為。在國際舞臺上，法國的外交政策也因此而搖擺不定，特別是在海外殖民地問題上屢屢受挫，[33]而這又和國內的矛盾交織在一起，使得法國政壇顯得格外紛繁復雜、混亂無序。1946年憲法公布實施之后，曾于1954年12月7日通過了只有12條的憲法性法律（Loi constitutionnelle du 7 décembre 1954），對1946年憲法進行修改，試圖改變內閣和議會關系的不平衡，以加強內閣的權力，但是效果非常有限。[34]
戴高樂將1946年憲法所設計的制度稱為是一種“病態的政治制度”，1958年的“阿爾及利亞事件”就是此制度所面臨的一次最為嚴重的危機。正是在此歷史條件下，戴高樂東山再起出任臨時政府總理并決定先進行國內政治改革，而后再謀求阿爾及利亞問題的徹底解決，[35]而重新制定憲法就成了戴高樂政治體制改革中首要的和基本的任務。[36]早在1946年6月，戴高樂就在其貝葉演說中提出了他的制憲主張，但在當時并未被各方政治力量所接受。他在該演說中首先深刻地分析了法國人的民族性格、政治文化以及法國當時面臨的政治困難和目標[37]，進而提出他關于憲政體制的設計。[38]戴高樂在演說結尾還引用希臘人和智者索倫的對話以表明其對此次制憲的關注：“希臘人曾經問智者索倫‘什么是最好的憲法？’智者回答說：‘先告訴我這個憲法是為誰制定，為什么時期制定�！裉欤枰贫☉椃ǖ氖欠ㄌm西和法蘭西聯邦的人民。需要制定憲法的時期危險而艱難！”
1958年6月，戴高樂獲得了議會多項授權，其中包括修改憲法的授權，即1958年6月3日憲法性法律（Loi constitutionnelle du 3 juin 1958），[39]該項授權同時還提出了修改憲法必須遵守的原則[40]和限制條件[41] 。隨后憲法草案的制定在戴高樂的親自過問和領導下展開，而具體的草擬工作由其任命的司法部長米歇爾.德布雷（Michel Debré）主持。1958年9月28日，憲法草案被提交公民投票并獲得通過，10月4日，第四共和最后一任總統勒內•科蒂（René Coty）將其公布生效，即1958年第五共和憲法（Constitution de 1958, Ve République - 4 octobre 1958）。此憲法序言中重申了對1789年《人權宣言》及1946年憲法序言的尊重，其正文部分包括：主權，共和國總統，政府，國會，國會與政府之關系，國際條約與協定，憲法委員會，司法機關，彈劾司法院，經濟暨社會諮議院，地方組織，國協 (已廢除)，結合協議，憲法之修改，過渡條款 (已廢除)。這樣，憲政體制被按照新的制憲理念重新進行設計，實現了戴高樂“再造共和”的設想，第五共和呼之欲出。
1958年憲法在實施之后迄今為止一共歷經24次修改，[42]其中比較重要的有以下幾次：（1）1962年11月6日通過公投立法（Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962）對憲法規定的總統選舉方式進行修改，實現了總統直選。（2）1974年10月29日第 74-904號憲法性法律（Loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 oct. 1974）對于1958年憲法第61條第2款的修改，即關于向憲法委員會提交審查主體范圍的擴大。[43]（3）因馬斯特里赫特條約的批準，1992年6月25日第 92-554號憲法性法律（Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992)在憲法中增加了《歐洲共同體和歐盟》一章。（4）2000年10月2日第 2000-964號憲法性法律（Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000)將總統的任期由7年改為5年。（5）2005年3月1日第 2005-205號憲法性法律（Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005)將環境憲章（Charte de l,environnement）引入憲法。（6）由于里斯本條約的批準，2008年2月4日第 2008-103號憲法性法律（Loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008）對憲法關于歐盟和歐共體的內容進行修改。（7）2008年7月21日第 2008-724號憲法性法律（Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008）對法國第五共和憲政體制進行完善，以實現共和國機構現代化，這是第五共和憲法實施之后最大規模的一次憲法修改。
二、議會主權傳統的堅守與嬗變：議會民主制的理性化
（一）主權、人民主權、議會主權
法國政治思想家J. 布丹（Jean Bodin）被認為是“國家主權理論的始作俑者”、“近代主權學說的創始人”、“國家主權理論之父”，其主權思想回應了法國君主集權制國家形成的需要，他所主張的主權具有不可分割、統一、永恒、超越于法律之上的特征。在其代表作《共和六論》中，布丹認為國家是被一個最高主權所支配的團體，所謂主權就是“在一個國家中進行指揮的……絕對的和永久的權力”，它是“超乎公民和臣民之上，不受法律限制的最高權力�！盵44]此后，格勞秀斯、霍布斯、洛克等思想家和理論家對主權學說亦都有各自的創造和貢獻。[45]
生于十八世紀的盧梭（Jean Rousseau）則在其代表作《社會契約論》一書中明確地提出了“人民主權”學說。他認為人民以社會契約為基礎建立國家，其最高權力屬于人民，人民行使國家主權就是人民主權�！爸鳈嗍遣豢赊D讓的，同樣理由，主權也是不可分割的”[46]。“主權在本質上是由公意構成的，而意志又是絕對不可代表的”。[47]因此，盧梭的主權學說是和公意（volonté générale）相聯系的，而置于最高的絕對的位置，他在《社會契約論》中這樣描述公意：“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。”[48]他將公意和眾意進行了區分：“眾意和公意之間經�？傆泻艽蟮牟顒e；公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和。但是除掉這些個別意志間正負相抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意”，“當人民能夠充分了解情況并進行討論時，公民彼此之間沒有任何勾結；那么從大量的小分歧中總可以產生公意” [49]。他特別指出，“為了更好地表達公意，最重要的是國家之內不能有派別存在，并且每個公民只能是表達自己的意見，但如果有了派系存在的話，那么就必須增值它們的數目并防止它們之間的不平等，這種防范方法是使公意可以永遠發揚光大而且人民也絕不會犯錯誤的唯一方法”[50]。同時，他還強調“立法權是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”，它作為一種普遍性的權力，屬于主權者；而不像行政權那樣只限于個別性的行為。[51]盧梭所提出來的主權具有不可轉讓、不可分割、不可代表，以及絕對性、至上性和不可侵犯性的特征，并以此為基礎排斥代表制。盧梭的民主思想很快被人們所接受，并成為大革命時期的主導語言，托克維爾對此曾指出：“起初人們只說要更好地調整階級關系，但很快就起步、奔跑、直奔純粹的民主觀念。一開始人們引證和評論孟德斯鳩，最后卻只談盧梭了。盧梭成了革命導師，并且始終是大革命初期唯一的導師”。[52]事實上，盧梭的這一具有明顯的激進色彩的學說，不僅僅成為了法國大革命的預言，而且對于此后的法國社會一直產生著重要的影響。[53]
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