[ 秦德良 ]——(2007-4-25) / 已閱37857次
地方人大環境監督制度創新研究
秦德良
[摘 要] 地方人大環境監督存在監督法規范可操作性不強、監督力度不大等問題，產生這些問題的原因與地方人大監督理論邏輯自恰性、自足性不足有關。地方人大對地方“一府兩院”的環境監督應該進行監督制度創新，包括建立專門的監督機構，強化被監督者的法律責任，加強對環境行政決策和環境行政不作為的監督，探索啟動環境公益訴訟和集團訴訟制度。
[關鍵詞] 地方人大 環境監督
隨著中國“跨越式”發展經濟，向現代市場經濟、法治社會邁進，經濟高速發展與環境加速惡化的矛盾日益尖銳，可持續發展戰略的基本國策由于各地方政府與微觀經濟主體在經濟實踐中片面追求經濟效益、忽視環境保護和建設的戰術而陷入困境。經濟發展與環境保護的二律背反使得象中國這樣的發展中國家地方政府很難在二者之間作出均衡發展的價值選擇。由此凸現了地方政府的產生者、權力來源者的地方人民代表大會及其常務委員會監督地方政府保護環境的責任與作用。經濟發展過程中環境問題的產生有較大程度上的或然性，然而這種可能性又具有一定可控性。但很多國家的實踐表明，各國地方政府在環境決策問題上往往容易出現偏差。就我國而言，這主要與急于超常規發展地方經濟、顯示政績的地方政府片面追逐粗放式經濟發展速度、提高地方生產力有關。然而日益突出的環境問題不僅減緩了經濟發展速度，而且妨礙了國民正常的生存利益，因此迫切要求代表地方民意的地方人大從保護地方人民現在與可以預期的將來生存利益出發，有成效地、有所作為地監督地方政府的環境行政立法、環境行政執法、環境行政司法行為和地方法院、地方檢察院的環境司法行為以保護地方環境。然而在我國政治現實中，由于歷史以及復雜的現實政治原因，地方人大監督存在有名無實的“虛監”、監而無力的“弱監”、疏而有漏的“失監”以及由于體制內和體制外的原因造成的“不能監”等問題，因此地方人大有成效地監督地方“一府兩院”保護環境的實踐需要強化、落實已有的合理制度并設計新的制度以完善地方人大的環境監督制度，本文試圖對此問題進行初步探討。
一、地方人大環境監督制度存在的問題及其根源
隨著環境問題的社會化、政治化與全球化，環境保護已經成為了當代國家重要的憲法任務。[1] 作為憲法任務，環境保護首先要建立完善的環境法體系以及監督環境法實施的環境監督法體系。在我國，人大、政府以及司法機關自上世紀80年代以來已經制定的環境法律、法規、規范性文件以及司法解釋已經初步建立了我國的環境法體系，環境問題的出現主要是環境法的實施出現了問題。因此，人大需要對“一府兩院”的環境立法、執法、司法行為行使監督權。
人民代表大會的監督權，是指各級人民代表大會及其常委會為全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益，防止行政、司法機關濫用權力，通過法定的方式和程序，對由它產生的國家機關實施的檢查、調查、督促、糾正、處理的強制性權力。[2] 就地方人大監督而言，地方人大的監督權是指地方人大通過法定的方式和程序，對由它產生的地方“一府兩院”行為實施的檢查、調查、督促、糾正、處理的強制性權力。具體就地方人大的環境監督制度而言，地方人大的環境監督制度目前主要包括對地方政府的環境行政立法、環境行政執法、環境行政司法和對地方法院、檢察院的環境司法進行監督，即對地方“一府兩院”的環境行為進行檢查、調查、督促、糾正、處理。
然而地方人大的監督制度在我國不僅理論上沒有能夠很好解決而且實踐中也存在諸多
問題。地方人大監督制度的尷尬處境也影響了我國地方人大的環境監督實踐。可以說，地方人大監督存在的問題及其根源也是地方人大的環境監督存在的問題及其根源。
第一，地方人大監督法律體系剛剛初步形成，監督法規范可操作性不強。
目前人大監督的法律依據主要是以《各級人民代表大會常務委員會監督法》（2007-01-01生效）為中心，包括《憲法》、《全國人大組織法》、《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》、《立法法》、《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》（1993-09-02）、《最高人民檢察院關于進一步加強同全國人民代表大會代表聯系接受監督的通知》（1998-05-30）以及各省、區人大或者政府制定的地方性法規或者規章。這標志著我國地方人大監督法律體系已經初步形成。
人大對“一府兩院”的監督是一個重大的政治問題、社會問題、同時也是一個文化問題。歷經20年，千呼萬喚始出來的《監督法》意圖使人大監督權行使走向制度化、規范化、程序化。它實實在在擴大了各地各級人大常委會的權力。它要求行使監督權應做到“既不失職、又不越權”；它明確了監督政府工作的主要形式；它既監督“兩院”又保障其依法獨立行使職權；它明確了審議和決定撤職案具體程序；它還明確了規范性文件和司法解釋的備案審查程序。
但是人大監督權是“帶刺的玫瑰”，《監督法》作為一部規范人大監督權的基本大法也存在若干不足。首先，在監督主體上，沒有規范人大的監督而僅規范人大常委會的監督不能不說是一種不足。其次，就公權力監督機制中的監督對象而言，只監督“一府兩院”，不可能監督黨委和黨委書記。第三，《監督法》在規范監督事項和監督方式方面：就最重要的違憲、違法審查而言，該法既沒有確立專門的審查機構，也沒有規定明確的受理和審查程序（如受理時效、答復時限、審查結論作出的方式、時限等）。《監督法》沒有能在《立法法》的基礎上前進一步，其實際操作性很不夠，從而難于取得較理想的監督效果。第四，在監督程序方面，這次的《監督法》也存在一定不足，例如，對法規、規章、規范性文件的審查程序，該法的規定就有某些不具體和實際操作性不夠的缺陷，對特定問題進行調查的調查程序，該法的規定在保障客觀、公正和吸收公眾參與、廣泛聽取公眾意見方面，其設計也有不盡完善之處。[3]
筆者認為，雖然《監督法》的出臺為人大監督“一府兩院”提供了法律依據，但是形勢并不樂觀。堂堂一部《監督法》居然小化監督主體，居然沒有不服從人大監督者的法律責任規定（尤其關鍵的是其他法律包括刑法都沒有不服從人大監督者的法律責任規定），即使就監督的法律程序而言，具體化的東西也不多。以《監督法》（2007-01-01生效）為核心的人大監督法律體系的主要問題是缺少具體的操作程序和法律責任規定。原則性規定多，模糊性規定多。對人大監督的具體法律程序缺少明確的、完善的、有實際意義的、可操作的規定，并且對拒不接受人大監督者是否追究、如何追究紀律責任、行政責任或者法律責任往往缺少規定，即使有規定的，彈性度較大，往往缺乏量化的具體的標準,罷免、撤職等剛性監督手段的模糊性更顯出了監督法的底氣不足。因此，如果沒有進一步的地方人大監督的實施辦法或者條例進行補充（但可能出現與《監督法》等法律沖突的問題，這需要認真研究），《監督法》下的人大在與強勢政府的博弈中注定很難有大的作為，《監督法》很可能面臨濫權政治遮羞布的命運。
第二，地方人大的監督力度不強，監督工作較薄弱。
地方人大的監督存在“幾多”“幾少”“幾難”，由此導致監督力度不強，監督工作較薄弱。對行政執法監督多，對行政立法、行政司法、“兩院”司法監督少；對事監督多，對人監督少；事后監督多，事前監督少；非強制性監督多，強制性監督少；可監督的內容多，實際監督的內容少；被動監督多，主動監督少；監督由人大及其常委會選舉任命干部多，監督由“一府兩院”任命的干部少；述職評議監督走形式多，重實效少；對黨委同政府共同決定的重大事項監督難，基本上無法監督或不敢監督；聽取工作報告監督難；質詢監督難；個案監督難。
第三，地方人大監督成本過高，監督效率較低。
在我國，由于監督法還沒有出臺，一個監督案的提起、審議和處置過程沒有相應的法律可遵循，又沒有監督機構，沒有薪水豐厚的職業政治家，于是就依靠委員會、調研組反復多次的會議來解決，而案件往往在機構和人員之間輪回，提而不議、議而不決、決而不罰的現象較為普遍，最后或是將議案束之高閣，或是根據領導個人意見下論斷。這些會議所耗費的時間、精力和財力較多，由于監督不力還可能給行政、司法和社會領域帶來間接損失以及影響國民對人大的最高權力機構權威的評價，由此造成監督直接、間接成本高而效率低。[4]
產生地方人大監督問題有下列原因：
第一，人大監督理論邏輯自恰性、自足性不足，難以為人大監督實踐提供理論支持。
本著“多數決民主原則”設立的地方人大是中國共產黨領導下的地方最高權力機構和地方立法機構，是地方公民“公意”的體現，是地方公民行使自身民主權利的參政、議政、監政的代議機構，由其產生地方“一府兩院”，具有地方最高權力機構和地方立法機構兩種公法人格，這是中國共產黨領導下的體現人民主權與國家治理權統一的人民代表大會政治制度決定的。
這里有三個理論問題至今沒有很好解決：一是中國共產黨地方黨委領導與地方人大的地方最高權力機構之間的關系。地方人大雖然是憲法規定的地方最高權力機構，但無權監督中國共產黨地方黨委（憲法規定的領導地方國家機器的公權力行使的最高主體），相反必須接受中國共產黨地方黨委的領導，二者關系如何處理？地方政治運作現實中，地方政府行政長官要服從中國共產黨地方黨委書記的領導，監督地方政府行政長官是否意味著對中國共產黨地方黨委書記的監督？二是地方人大的地方最高權力機構和地方立法機構兩種公法人格的關系。地方人大作為一種公權力機關，是法定的地方立法機構，同時又是法定的但沒有實際執行力的地方最高權力機構，兩種公法人格可以并存嗎？如何并存？三是地方政府權力與地方人大權力的關系。從憲法規定來看，地方政府由地方人大產生，但現實情況不完全如此。權力尤其是約束不力的公權力本質就在于它是要無限膨脹的，地方政府的實際權力、權威遠遠大于地方人大。地方政府行政長官一般是“一仆三主”即主要由地方黨委決定、然后地方政府服從決定、最后由地方人大基本上是象征性地任命。政府官員的權力主要不是來自地方人大，并且地方人大也要受地方黨委的領導，因此地方人大如何監督地方政府？國外的“三權分離與制衡”不存在這樣的問題，而我國通說是將人民代表大會制度特征歸結為英國式的“議行合一”（人大相當于議會，國務院相當于內閣）。[5] 筆者不同意這種看法。英國式的“議行合一”是建立在“三權分離與制衡”基礎上的；而馬克思針對巴黎公社而提出的“議行合一”是議會與行政機構完全合一，一套人馬，兩塊牌子。我認為我國既不是三權分離，也不是議行合一，我國人民代表大會政治制度具有獨特性。具體在我國，憲法同時規定了中國共產黨的執政黨法律地位和人大的最高權力機構的法律地位，還規定了“一府兩院”由人大產生，其權力從屬于人大。憲法雖然作出了這樣的原則性、宣示性規定，但我國理論界至今沒有從理論上很好解決上面三個問題。結果，在現實中，好些地方出現了這樣的怪現象：“一府兩院”、人大成了中國共產黨領導下建設國家的四個分工合作的法律地位平等的職能部門，人大的法律權威地位在現實政治實踐中沒有很好貫徹。
第二，地方人大缺少專門的監督機構和職業政治家。
根據憲法以及地方人大組織法規定，地方人大職權主要有立法權（省區市、較大的市人大及其常委會），重大事項決定權，人事任免權，監督權。憲法所設定的這些職權充分體現了地方人大的地方最高權力機構的法律權威地位。然而地方人大的憲法職權主要是通過其以集體行權方式實施的監督權來實現的，地方立法權、選舉罷免權實際上是一種廣義上的監督權。具體來看，地方人大監督權主要有：審議“一府兩院”工作報告、專題報告權；審查、批準計劃和預算、決算權；質詢、詢問、建議權；任免、撤職權；對“一府兩院”工作的視察權；特定問題調查權；個案監督權；政府規章以及其他規范性文件審查權；特定問題聽政權；地方政府公共決策監督權；組織執法檢查和評議權等。地方人大的上述監督權有的來自于地方法規的規定或者地方人大近年的監督實踐。這些監督權的行使極大地提高了地方人大在中國地方政治活動中的影響力，然而地方人大監督依然不如人意。因為地方人大沒有專門的監督機構，一般都是臨時組織一個調查組，成員往往又不是專職的，經濟補助又少，難以進行有效的監督。同時，現代社會是知識社會，專家治理的社會，政治行為需要有職業政治家的積極參與，才能民主化、制度化、法治化，才能有活力、有效率，才能引進競爭機制。而地方人大監督成員的兼職或者業余身份難以發揮其應該發揮的監督政治職能。我國政治實踐雖然會滋生政客，但目前似乎缺乏滋生真正的職業政治家的土壤，培育這樣的土壤將是長期的歷史的任務。
第三，地方人大的權威法律地位沒有真正樹立起來。
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