[ 秦德良 ]——(2007-4-25) / 已閱37864次
地方人大基本上是地方公民參政、議政、監(jiān)政機(jī)構(gòu)，其所制定的地方法規(guī)以及決議需要地方政府、地方法院、檢察院具體實(shí)施，然而對(duì)其所產(chǎn)生的地方“一府兩院”的消極作為和不作為行為，地方人大的監(jiān)督?jīng)Q定主要還是要“一府兩院”落實(shí)，地方人大是沒(méi)有實(shí)際性直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的。政治實(shí)踐中，“一府兩院”的實(shí)際權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方人大，并且在我國(guó)法治意識(shí)不強(qiáng)，法律缺少最起碼的權(quán)威的現(xiàn)實(shí)下，地方人大的最高權(quán)力機(jī)關(guān)地位往往受到地方“一府兩院”的威脅，《四川仁壽縣警方?jīng)_擊省人大捉拿上訪者》[6]的報(bào)道很形象地說(shuō)明了地方人大缺乏現(xiàn)實(shí)權(quán)威的尷尬處境，由此地方人大監(jiān)督權(quán)的一定程度上的虛置就不足為奇了。
二、強(qiáng)化、落實(shí)和創(chuàng)新地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度
地方人大環(huán)境監(jiān)督目前存在的問(wèn)題與環(huán)境監(jiān)督制度沒(méi)有落實(shí)、環(huán)境監(jiān)督制度不完善、地方人大監(jiān)督理論落后于現(xiàn)實(shí)有很大關(guān)系。針對(duì)這一情況，除了加強(qiáng)對(duì)地方人大監(jiān)督的理論創(chuàng)新外，目前首先需要在實(shí)踐中強(qiáng)化、落實(shí)、創(chuàng)新和完善地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度，這里筆者主要論及監(jiān)督制度的創(chuàng)新。
（一）地方人大應(yīng)該制定《環(huán)境保護(hù)條例》，創(chuàng)新地方環(huán)保法律制度
我國(guó)環(huán)保基本法律法規(guī)雖然已經(jīng)形成環(huán)境法律體系，但規(guī)定不夠具體，操作性不強(qiáng)。在環(huán)保上位法規(guī)定不明確的情況下，地方人大有必要行使地方立法權(quán)，制定環(huán)境法律的相關(guān)執(zhí)行性地方法規(guī)《環(huán)境保護(hù)條例》，加強(qiáng)環(huán)境法律法規(guī)的操作性和實(shí)用性，尤其是加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法程序和法律責(zé)任的規(guī)定。筆者在中國(guó)法院網(wǎng)法律文庫(kù)中就地方“環(huán)境保護(hù)”法規(guī)檢索到了305條記錄。很多環(huán)境保護(hù)法規(guī)相當(dāng)專(zhuān)業(yè)，如《淮南市開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》，《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》。但這些條例的主要問(wèn)題是地方色彩、專(zhuān)業(yè)色彩不強(qiáng)，同樣缺乏操作性，尤其是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法程序、環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究等規(guī)定不足。但也有的地方法規(guī)在地方環(huán)境保護(hù)立法上有所創(chuàng)新，如《吉林省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)設(shè)立環(huán)境保護(hù)監(jiān)察員制度，《福建省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)應(yīng)該遵循“專(zhuān)業(yè)管理與公眾參與相結(jié)合”的基本原則。筆者認(rèn)為，地方人大制定的《環(huán)境保護(hù)條例》應(yīng)該在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法程序、環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究方面突出特色，目前可以考慮規(guī)定以下制度：第一，規(guī)定環(huán)境行政部門(mén)設(shè)立環(huán)境保護(hù)監(jiān)察員制度；第二，規(guī)定環(huán)境行政部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境糾紛裁決機(jī)構(gòu)，裁決程序，以便環(huán)境糾紛的迅速解決；第三，規(guī)定環(huán)境污染在義務(wù)人消極履行或者不履行時(shí)，可以由第三人代行治理，義務(wù)人承擔(dān)費(fèi)用的第三人代行治理制度，從地方立法上解決環(huán)境案件執(zhí)行難的問(wèn)題。第四，規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度、集團(tuán)訴訟制度、簡(jiǎn)易訴訟制度以及支持起訴制度，解決環(huán)境糾紛。
（二）地方人大應(yīng)該制定地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》，探索環(huán)境監(jiān)督新制度
《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》已經(jīng)于2007年1月1日生效，地方人大應(yīng)該盡快制定地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》，明確監(jiān)督的主體（包括地方人大）、范圍和內(nèi)容，監(jiān)督的方式和程序以及法律責(zé)任。目前，江蘇、河南、山東、陜西、青海、黑龍江、遼寧已經(jīng)制定了《監(jiān)督工作條例》，還有的省如湖南、河北制定了地方人大常委會(huì)《工作條例》，規(guī)定了人大監(jiān)督的有關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)了地方人大在監(jiān)督立法上的開(kāi)創(chuàng)性，但存在的主要問(wèn)題是監(jiān)督的程序和被監(jiān)督者不接受監(jiān)督的法律責(zé)任規(guī)定不詳。目前，尚無(wú)地方人大制定專(zhuān)門(mén)的地方人大《環(huán)境監(jiān)督工作條例》，但已經(jīng)有為專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)制定監(jiān)督條例的先例，如《黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算監(jiān)督條例》（1998-12-12）。各地地方人大可以依據(jù)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，探索制定專(zhuān)門(mén)的地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》，探索、規(guī)范、加強(qiáng)、創(chuàng)新地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度。筆者認(rèn)為，地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》至少可以考慮規(guī)定以下內(nèi)容：第一，規(guī)定地方人大常委會(huì)設(shè)立環(huán)境監(jiān)督專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立地方人大監(jiān)督專(zhuān)員；第二，明確規(guī)定對(duì)地方政府環(huán)境行政立法、環(huán)境行政司法、環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督方式與程序，尤其是對(duì)違法的地方政府環(huán)境行政立法予以審查撤消的制度；第三，規(guī)定地方人大對(duì)地方政府環(huán)境行政決策監(jiān)督制度，重大環(huán)境行政決策應(yīng)該交地方人大表決決定；第四，規(guī)定地方人大環(huán)境監(jiān)督聽(tīng)證制度；第五，規(guī)定重大環(huán)境污染調(diào)查權(quán)制度；第六，規(guī)定在公共傳媒上公開(kāi)收集環(huán)境監(jiān)督信息；第七，明確規(guī)定不接受監(jiān)督的法律責(zé)任，尤其是加強(qiáng)人大的罷免制度，并開(kāi)創(chuàng)建議辭職制度；第八，規(guī)定監(jiān)督信息公開(kāi)制度。
（三）地方人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)立地方人大監(jiān)督專(zhuān)員。
成員組成至少應(yīng)該包括環(huán)境要素專(zhuān)家、環(huán)境法學(xué)專(zhuān)家、公共決策專(zhuān)家、政治學(xué)專(zhuān)家，總之，監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)有關(guān)環(huán)境監(jiān)督的綜合性專(zhuān)家小組。如果地方人大常委會(huì)沒(méi)有這類(lèi)專(zhuān)家的話，可以以向社會(huì)或者大學(xué)公開(kāi)招聘臨時(shí)專(zhuān)家形式解決。同時(shí)，由于中國(guó)政治的特殊性，人大環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮作用，有必要與共產(chǎn)黨地方黨委建立密切聯(lián)系，由共產(chǎn)黨地方黨委一名副書(shū)記與監(jiān)督結(jié)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督，既保證了共產(chǎn)黨地方黨委對(duì)地方人大監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又能夠解決監(jiān)督不力和監(jiān)督不能的問(wèn)題。有了這樣的專(zhuān)家性、學(xué)者性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有了共產(chǎn)黨地方黨委的支持，可以使環(huán)境監(jiān)督的具體內(nèi)容、方式、程序科學(xué)化、合法化，使環(huán)境監(jiān)督更加有的放矢。
（四）地方環(huán)境報(bào)告制度、述職報(bào)告制度與地方人大決定權(quán)制度
地方環(huán)境報(bào)告制度、述職報(bào)告制度包括地方政府環(huán)境行政報(bào)告制度、述職報(bào)告制度和司法機(jī)關(guān)的環(huán)境司法報(bào)告制度、述職報(bào)告制度。
地方政府環(huán)境保護(hù)報(bào)告制度包括年度報(bào)告與專(zhuān)題報(bào)告。地方政府應(yīng)按年度向同級(jí)地方人大報(bào)告地方環(huán)境質(zhì)量狀況以及防治地方環(huán)境污染和其他公害的決策。報(bào)告內(nèi)容應(yīng)該包括所在行政區(qū)（包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、公園、文物古跡等特殊區(qū)域）的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，大氣、水、噪聲、光、有毒有害物質(zhì)等的污染以及防治的具體情況，特別是對(duì)行政區(qū)內(nèi)的大中小型污染企業(yè)、垃圾場(chǎng)的位置、污染狀況、排污處理情況、存在問(wèn)題等進(jìn)行具體翔實(shí)的報(bào)告，接受人大常委會(huì)的詢問(wèn)與質(zhì)詢。
地方政府對(duì)重大環(huán)境事項(xiàng)、重大環(huán)境污染應(yīng)該進(jìn)行專(zhuān)題報(bào)告，接受人大常委會(huì)的詢問(wèn)與質(zhì)詢。
地方政府環(huán)境行政負(fù)責(zé)人應(yīng)該按年度進(jìn)行環(huán)境行政述職報(bào)告，接受人大代表的詢問(wèn)與質(zhì)詢。
地方政府的重大環(huán)境行政決策應(yīng)該交地方人大表決決定，決定權(quán)應(yīng)該由地方人大行使。
（五）強(qiáng)化和明確拒不接受地方人大環(huán)境監(jiān)督者的法律責(zé)任
地方人大監(jiān)督無(wú)力一個(gè)重要原因是被監(jiān)督者即使不接受監(jiān)督或者消極對(duì)待監(jiān)督，地方人大往往沒(méi)有相應(yīng)措施。筆者認(rèn)為有必要強(qiáng)化和明確拒不接受地方人大環(huán)境監(jiān)督者的法律責(zé)任，尤其是通過(guò)加強(qiáng)地方人大的罷免制度，并開(kāi)創(chuàng)建議辭職制度。
如果地方人大任命的環(huán)境官員拒不接受地方人大環(huán)境監(jiān)督，地方人大環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以通過(guò)常委會(huì)向地方人大、或者常委會(huì)提起罷免動(dòng)議，地方人大、或者常委會(huì)多數(shù)票通過(guò)的應(yīng)該罷免。如果不是由地方人大任命的環(huán)境官員則建議任命部門(mén)罷免，任命部門(mén)拒絕的，應(yīng)該向地方人大或者人大常委會(huì)說(shuō)明理由，如果理由被地方人大、或者常委會(huì)多數(shù)票否決，任命部門(mén)則必須執(zhí)行罷免建議。
建議辭職制度是指對(duì)向人大負(fù)有報(bào)告、述職、回答質(zhì)詢義務(wù)的環(huán)境行政官員兩次報(bào)告、述職、回答質(zhì)詢沒(méi)有通過(guò)的，地方人大應(yīng)該向地方黨委和地方政府建議讓其辭職，地方黨委和地方政府拒絕的應(yīng)當(dāng)向地方人大常委會(huì)陳述理由，如果理由被地方人大常委會(huì)多數(shù)票否決，環(huán)境行政官員則必須辭職。
上述制度應(yīng)該注意避免與地方人大組織法的沖突，雖然地方人大組織法關(guān)于罷免案的提出過(guò)于嚴(yán)格，已經(jīng)落后于形勢(shì)，但在該法未修改之前，應(yīng)該尊重其權(quán)威。
（六）建立地方人大環(huán)境監(jiān)督聽(tīng)證制度
聽(tīng)證制度源于國(guó)外行政法。是行政法治化、公開(kāi)化的重要標(biāo)志。目前我國(guó)《立法法》、《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《行政許可法》已經(jīng)對(duì)立法聽(tīng)證、行政處罰聽(tīng)證、價(jià)格聽(tīng)證、行政許可聽(tīng)證作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。聽(tīng)證一般公開(kāi)進(jìn)行，聽(tīng)證有嚴(yán)格的法律程序，一般包括提出申請(qǐng)聽(tīng)證、通知聽(tīng)證、舉行聽(tīng)證會(huì)、制作聽(tīng)證筆錄。聽(tīng)證制度類(lèi)似于準(zhǔn)司法審判制度，但它不作出處理決定。它實(shí)際上是公開(kāi)給予被調(diào)查人申辯的機(jī)會(huì)。“公正程序的兩項(xiàng)基本原則：一個(gè)人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽(tīng)取”[7] 聽(tīng)證制度是對(duì)自然正義原則的認(rèn)可，有利于實(shí)現(xiàn)程序公正，有利于當(dāng)事人接受對(duì)其不利的處理決定。
地方人大環(huán)境監(jiān)督可以建立聽(tīng)證制度，確實(shí)保證環(huán)境監(jiān)督符合自然正義原則。被監(jiān)督者面臨可能使其遭受重大利益損失的地方人大監(jiān)督?jīng)Q定，有要求舉行聽(tīng)政的權(quán)利。如環(huán)境地方法規(guī)、規(guī)范性文件可能被撤消的、環(huán)境官員可能被罷免的等都可以提出聽(tīng)證申請(qǐng)。聽(tīng)證會(huì)由地方人大常委會(huì)主持，地方人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)作指控人，提出其監(jiān)督?jīng)Q定的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，由申請(qǐng)人對(duì)地方人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出的事實(shí)、證據(jù)、法律依據(jù)進(jìn)行反駁，申請(qǐng)人可以聘請(qǐng)律師、專(zhuān)家證人協(xié)助其辯論。地方人大環(huán)境監(jiān)督聽(tīng)證制度有利于監(jiān)督的透明化、公開(kāi)化，有利于地方人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身也受到監(jiān)督。
（七）公開(kāi)收集環(huán)境監(jiān)督信息和監(jiān)督信息公開(kāi)制度
除接受信訪中提供的環(huán)境監(jiān)督信息外，還可以在公共傳媒上公開(kāi)收集地方環(huán)境污染信息、地方政府環(huán)境行政不行為以及地方司法機(jī)關(guān)環(huán)境司法訴訟不公正、濫用職權(quán)、不作為信息制度，加強(qiáng)對(duì)地方政府環(huán)境行政不作為和地方司法機(jī)關(guān)環(huán)境司法行為的主動(dòng)監(jiān)督。
已經(jīng)作出監(jiān)督結(jié)論的監(jiān)督信息可以在公共傳媒上公開(kāi)，使被監(jiān)督對(duì)象接受地方公民的再監(jiān)督，以加強(qiáng)監(jiān)督效果。
（八）環(huán)境監(jiān)督方式程序化
地方人大環(huán)境監(jiān)督方式主要有：聽(tīng)取和審議環(huán)境保護(hù)工作報(bào)告、專(zhuān)題報(bào)告、環(huán)境官員的述職報(bào)告，決定地方政府重大環(huán)境決策，審查地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)范性文件，地方環(huán)境視察，組織環(huán)境執(zhí)法檢查和評(píng)議，督促辦理環(huán)境建議、批評(píng)和意見(jiàn)，受理申訴、控告和檢舉，詢問(wèn)和質(zhì)詢，特定問(wèn)題調(diào)查，審議罷免與撤銷(xiāo)職務(wù)案，建議辭職制度，環(huán)境監(jiān)督聽(tīng)證制度，收集環(huán)境監(jiān)督信息和監(jiān)督信息公開(kāi)制度，個(gè)案監(jiān)督等。部分方式為法律規(guī)定，部分方式為近年來(lái)地方人大的監(jiān)督實(shí)踐，部分方式由筆者提出。對(duì)這些制度應(yīng)該有完善的程序。畢竟，“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[8] 地方人大環(huán)境監(jiān)督乏力，很大程度上與監(jiān)督方式缺乏可以操作的公正的程序有很大關(guān)系。地方人大有必要在地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》中明確監(jiān)督行為的具體程序，尤其是啟動(dòng)要件、監(jiān)督表決通過(guò)要件，不應(yīng)規(guī)定過(guò)嚴(yán)，具有極大震懾力的質(zhì)詢方式應(yīng)該廣泛適用，質(zhì)詢主體、質(zhì)詢范圍等條件應(yīng)該放寬。
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