[ 應松年 ]——(2000-11-5) / 已閱74893次
二是對編制的管理，主要規(guī)定行政機關(guān)在內(nèi)部調(diào)整人數(shù)時，
關(guān)于編制的提出、審查、論證和批準的程序。關(guān)鍵是論證程序。
通過程序控制編制，并規(guī)定隨意擴大編制的法律責任。從廣義
上說，公務員也屬于行政組織的范疇。各國對公務員的管理都是
通過法律進行的。1993年國務院已制定了國家公務員暫行條例。
我國公務員制度已試行數(shù)年，積累了比較豐富的經(jīng)驗，實踐也迫
切需要進一步完善公務員制度。將國家公務員暫行條例上升為公
務員法的條件應該說已經(jīng)成熟。
（二）關(guān)于行政行為法
行政機關(guān)依法行使權(quán)力，管理公共事務，直接或間接產(chǎn)生法
律后果的行為，統(tǒng)稱為行政行為。與所有行政機關(guān)都有關(guān)的共同
性的行政行為，大致可分為行政立法行為、行政執(zhí)法行為兩大部
分。
1、行政立法行為是指國務院制定行政法規(guī)、國務院各部各委
員會制定部委規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市政府、省會市和經(jīng)國務
院批準的較大市政府制定地方規(guī)章的行為。規(guī)章是否可稱為法，
尚有爭論。此外，有規(guī)章制定權(quán)以外的政府和部門，還要制定很
多行政規(guī)范，統(tǒng)稱為其他規(guī)范性文件。
從我國實際情況看，行政立法需要解決的問題有三。一是行
政法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限，它們與法律和地方性法規(guī)權(quán)限的區(qū)別和關(guān)
系；二是行政立法的程序；三是法律規(guī)范之間的沖突及其解決，
也即對行政立法的監(jiān)督。
目前我們正在制定立法法，上述行政立法中的三個主要問題
，都是立法法中需要解決的。
首先，關(guān)于立法權(quán)限的劃分。行政立法中有兩項最基本最重
要的原則，即法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則或稱
法律優(yōu)位原則，是指其他國家機關(guān)制定的一切規(guī)范，都必須與全
國人大制定的法律保持一致，不得抵觸。這在我國憲法和有關(guān)組
織法中有明確規(guī)定：國務院根據(jù)憲法、法律制定行政法規(guī)，國務
院各部、委根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章，地方政府根據(jù)法律、
行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定規(guī)章。憲法規(guī)定的“根據(jù)”原則，至
少應該是要求行政機關(guān)制定的規(guī)范，必須與法律保持一致，不得
抵觸。據(jù)此，行政處罰法也規(guī)定，在法律已設定行政處罰的情況
下，行政法規(guī)可以再作具體化的規(guī)定，但必須在法律規(guī)定的違法
行為、處罰種類和處罰幅度的范圍以內(nèi)。對規(guī)章作了更為嚴格的
限制性規(guī)定。總之，下一位階的規(guī)范要與上一位階的規(guī)范保持一
致。這是依法行政最重要的原則之一。法律保留原則，也就是立
法法中所規(guī)定的“國家專屬立法權(quán)”。即有些事項的立法權(quán)只屬
于法律。立法法草案對此作了明確的列舉，其中，最為重要的應
該是關(guān)于公民基本權(quán)利，包括人身權(quán)，財產(chǎn)權(quán)，言論、集會、結(jié)
社、出版、游行、示威等政治權(quán)利，宗教信仰、受教育權(quán)等權(quán)利
的保障。如果要對公民的上述基本權(quán)利作出限制或不利的設定，
只能由法律進行，即該項立法權(quán)只能屬于法律。但在一定條件下
，法律可以將其中某些本應由其設定的權(quán)力授權(quán)給行政法規(guī)或地
方性法規(guī)、規(guī)章等行使。如1984年9月全國人大常委會通過的《關(guān)
于授權(quán)國務院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》
，又如行政處罰法規(guī)定，在法律沒有設定行政處罰的情況下，將
除人身自由處罰以外的處罰設定權(quán)授權(quán)于行政法規(guī)，這屬于相對
保留的情況。授予多少，其他法律規(guī)范就可以設定多少。沒有授
予的，就不能設定。例如不能將處罰、收費的設定權(quán)授予其他規(guī)
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