[ 李飛 ]——(2006-5-6) / 已閱61762次
法監院作為法律監督機關是法律監督機制的樞紐，要切實發揮其功用，與之相配套的、具體的、周詳的、可操作的程序規范至關重要，必須為當事人啟動監督、獲得救濟提供合理而周全的程序保障。
四、層級式法律監督機制
通過上述對法律監督權的重新配置以及法律監督機制的樞紐機關法監院的設立，在這種權力格局和國家機關間的相互關系下，形成一種層級式的法律監督機制。具體可分為四個層級。
1、全國人大及地方各級人大
全國人大是絕對第一層級，其他國家機關都受其監督并對其負責，其他國家機關無權監督全國人大；全國人大主要監督法監院來實現其法律監督職能；對全國人大的監督主要通過兩個途徑：一是內部監督，建立健全人大代表對人大常委會的監督制度以及人大常委會對人大代表的監督制度；二是外部監督，建立人民群眾對人大及人大代表的監督制度，比如完善人大代表罷免制度、人民提案制度等。
地方各級人大是相對第一層級，即地方各級人大在本行政區劃內屬于第一層級的監督，其有權監督本行政區劃內的其他國家機關。對地方各級人大的監督途徑同樣分為內部監督和外部監督，但在外部監督方面，除了人民群眾的監督外，還要受上級人大的監督，以及受法監院對其立法活動的專門監督。
2、法監院
法監院是法律監督機制的第二層級，他是法律監督機制的樞紐機關，一方面受人大監督對人大負責，另一方面對行政、司法、檢察等國家機關進行法律監督和協調。法監院只是對國家機關活動的合法性進行監督，而沒有直接處理所涉事務的實體權利，從而保障法監院作為監督者的超然的地位，不牽涉入利害關系之內，同時法監院也是行政、司法、檢察等國家機關發生法律矛盾時的協調機關。人大主要通過法監院來實現其法律監督職能。
3、人民法院、人民檢察院
人民法院、人民檢察院是法律監督機制的第三層級。人民法院通過司法審查來監督行政機關和人民檢察院，人民檢察院通過職務違法的查處和職務犯罪的偵查來監督國家機關及其工作人員。人民法院是通過給予相對人救濟途徑來保障法律的實施，人民檢察院是通過監控執法、司法人員的行為來保障法律的實施。
4、行政機關
行政機關是法律監督機制的第四層級。行政機關的監督指上級行政機關對下級行政機關、行政機關對企事業單位、公民執行和遵守法律和行政法規的情況所進行的監督。行政機關的監督。同時行政機關是法律監督機制中的主要被監督對象，既有法監院對其行政立法、行政程序進行監督，又有人民法院對其非立法性抽象行政行為、具體行政行為及對其公安機關的偵查措施進行監督，還有人民檢察院對其工作人員的職務違法、職務犯罪方面的監督。之所以將行政機關置于國家法律監督的最底層，是因為行政權不同于其他國家權力，國家的法律絕大多數是通過行政機關來具體實施，“行政權最經常、最廣泛、最直接涉及行政相對人公民個人、組織的權益，且行政權實施的程序遠不及立法權、司法權行使的程序嚴格、公開”[xxiii]，從而行政權最容易被濫用，因此不可避免地成為國家法律監督機制中的主要的被監督對象。
五、結論
要克服我國現行法律監督機制的缺陷，建立起一個科學合理、行之有效的法律監督機制，以保障法律正確、統一地實施，應該結合中國實際，從政治體制和法律制度這兩個層面上來考慮。
1、政治體制層面
人民代表大會制是我國的根本政治制度，是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，體現了我國社會主義制度的政治優勢和特點，是符合我國國情的制度選擇。法律監督機制的建立健全必須圍繞堅持和完善人民代表大會制來開展，其中關鍵是要解決好人民代表大會與黨的領導的關系、依法治國與黨的領導的關系，這對建立一個行之有效的法律監督機制至關重要。筆者認為要解決好這兩個關系必須將黨的領導法制化。
首先，黨的領導雖然寫入了憲法，但對黨的領導活動并未納入法制軌道，黨的領導權實際上成為“超國家權力”，而現代法治要求法律至上，任何組織和個人都必須在法律范圍內活動，不得有超越法律的特權，因此，黨必須依法進行領導，并接受法律監督應該是建設社會主義法治國家題中應有之義。
其次，人民代表大會制是主權在民，人民當家作主的民主制度，人民通過人民代表大會制定的憲法和法律代表了人民的根本利益，因此尊重憲法和法律，實際上就是維護人民的利益，實現人民的意志。黨的“三個代表”之一既然是“代表中國最廣大人民的根本利益”，那么黨就更應該積極將自己的領導活動納入法制軌道，
最后，對黨監督必須法制化。鄧小平曾指出“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執政黨來說，黨要管黨，最關鍵的是干部問題，因為許多黨員都在當大大小小的干部。”[xxiv]2004年2月，中共中央向全黨頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，以貫徹“黨要管黨、從嚴治黨”的方針，然而黨內監督只是對黨的監督的一個方面，現代法治是與政治權力的制約分不開的，依法治國強調的是對權力的規范、制約和監督，核心就是要依法治權、依法治吏。在中國，關鍵的是要用憲法和法律來規范大大小小的黨員干部的領導行為，黨的領導是畢竟是通過大大小小的黨員干部來實現，歸根揭底也就是要在法治原則下對黨的領導實行法制化監督，因此，強調黨內監督的同時，更重要的是應該強調對黨的法律監督。
如果黨的領導不能法制化，那么對黨的法律監督也就是一句空話，其結果人們倚重的只能是“黨要管黨”的黨內監督制度，而成為法律監督機制不能觸及的領域或者說法律監督機制的禁區，這就必然是我國法律監督機制的一個顯見的創傷。
2、法律制度層面
人民代表大會制的組織原則是民主集中制，在此原則下，其他國家機關由人民代表大會產生，接受人民代表大會的監督并對人民代表大會負責。人民代表大會是其他國家機關的權力來源，并通過憲法和法律的形式對國家權力進行分配，現行憲法將法律監督權賦予人民檢察院，而人民檢察院同時還行使公訴權和職務犯罪偵查權，權力和職能的存在沖突，人民檢察院身陷利害關系之中，失去了監督者超然的地位，這種自我監督導致權力膨脹而失衡，成為法律監督體制上的缺陷，再者，現行法律對人大的法律監督與人民檢察院的法律監督的區別與關系沒有明確規定。由此，一方面導致人民代表大會的法律監督虛化，另一方面使得整個法律監督機制缺乏一個權力機關與行政機關、司法機關（法院、檢察院）的樞紐機關和協調機關，導致整個法律監督機制效率低下和不力。對此有必要從憲法高度對國家法律監督權進行重新配置，設立一個樞紐機關和協調機關——法監院，形成一種新的權力格局。并且由于法監院的地位超然，不涉及具體事實的實體處置，在法律監督機制中設立一個純正的法律監督機關，從而使得行政機關、人民法院、人民檢察院以及地方人大外部真正存在一個異體監督，從而保障監督的有力、公正。由此形成一個層級式法律監督機制，各層之間權限明確，相互關系程序化、制度化，并具有協調性。
在本文構想的法律監督權分配格局下以及層級式法律監督機制的框架內，現在理論界、實務界爭議的諸多問題的都可以得到一攬子解決，比如違憲審查、抽象行政行為審查、人大個案監督、行政程序和司法程序的監督、人民監督的有效途徑、檢察權的性質、“監督監督者”的怪圈、司法體制等問題，其實都不是獨立的問題，這些問題要得到較好解決，都不可避免地要從政治體制及憲法層面上找根源，因此，只有從根源上綜合分析如何解決這些問題，從而作出科學合理的法律監督權的配置，建立一個新法律監督機制，也即以現有上述問題為著眼點來構建法律監督機制，同時又以所構建的法律監督機制作為平臺來進一步解決現有問題，這便是筆者寫作本文的初衷所在。
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