[ 張宏思 ]——(2011-11-15) / 已閱78299次
建國以來，迄止今日，舉凡重大的政治、經濟、外交、社會政策，幾乎無不由執政的中國共產黨中央及其地方組織會同國家機構加以決定，并多由黨的組織與對口國家機構共同發布，其例不勝枚舉。
毛澤東曾對這一體制作過精要的概括：
大權獨攬，小權分散；黨委決定，各方去辦；辦也有決，不離原則；工作檢查，黨委有責。②
中央十五大報告提出黨要始終發揮：
總攬全局、協調各方的領導核心作用。
值得注意的是，中國共產黨的各級組織在現行憲法中并未被列為國家機構，其工作人員也未取得國家工作人員的明確身份。但是，2005年4月27日第十屆全國人大常委會第十五次會議通過的《中華人民共和國公務員法》確立了包括中國共產黨在內的各政黨機關工作人員的公務員身份，進一步鞏固了黨政一體的政權架構。
3、中共對國家和社會事務的領導方式主要采取政治領導（重大方針政策的決策）、組織領導（各級國家機關主要負責人的黨內提名和對外推薦）和意識形態（思想文化和輿論控制）的領導。
中共十六大報告（2002年9月）確認了這一點：
黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法行政，實施黨對國家和社會的領導。
李君如先生指出：
中國共產黨與其它執政黨最大的不同，就是它一身二任：既是執政黨，又是領導
黨。根據這樣的界定，黨的領導方式，指的就是黨從政治上、思想上和組織上對國家
① 王士俊：《WTO對中國政治的影響與政治轉型趨向”，載《報刊復印資料·中國政治》2003年第2期，第22頁。
② 薄一波／著：《若干重大決策與事件的回顧》(下卷)，中共中央黨校出版社1993年版，第651頁。
和社會實施領導的體制、機制、途徑、手段和方法。
執政方式則主要是黨掌握國家政權的方式。……主要是圍繞立法、推薦重要干部和依法執政這些政權方面的問題展開的。總之，領導方式所涉 及的對象和內容要比執政方式寬泛，其中黨對國家政權實行領導的方式就是執政方式。①
以干部人事制度方面的領導方式為例：
中央對地方的控制主要是建立在黨管干部的基礎之上，即中央通過各級黨委、黨組控制各級各類干部，形成了一個層層控制、巨細無遺的干部人事控制網。中央對地方干部的控制主要通過的方式包括：中央直接管理省、自治區、直轄市一級的領導干部，凡是這些干部的考察、考核、培養、教育、提拔、任免、審查等均由中央直接管理，地方無權干涉這一級干部的管理工作。② 中央雖不直接管理但必須由地方定期向中央匯報、由中央組織部備案管理的干部，包括省、自治區、直轄市廳局級和地市級主要領導干部。緊急情況下，中央可直接決定省、自治區、轄市主要領導干部的代理人選；地方領導職務的代理，須由中央批準③。此外，在程序上，中央對地方的干部人事控制也很嚴格。④
地方如此，對軍隊的控制更其嚴格。中共中央軍事委員會1991年4月修訂的《中國人民解放軍政治工作條例》第4條規定：
中國人民解放軍必須置于黨的絕對領導之下。軍隊的最高領導權和最高指揮權屬于中國共產黨中央委員會和中央軍事委員會。
2003年12月該條例再次被修訂，但上述內容只字未改。這是淵源有自的——近代以來，中國各種政治力量的權力基礎就是軍隊。
（四）正在生成與衰退的憲法慣例
1、在最高政治權力的交接問題上，任職終身制的慣例逐漸動搖。
中國政治領導人的權力交接問題歷來缺少明確的規范，對領導人的去留、退休沒有固定的處置辦法。自從上世紀80年代中國新的一輪政治體制改革啟動以來，這方面正在形成一些良性的做法。先是鄧小平先生在擔任中央軍委主席8年后，于1989年11月在中共十三屆五中全會上辭職，由中共中央總書記江澤民接任；2002年中共十六大召開，江澤民辭去總書記一職，選舉脅錦濤為新的總書記；2004年9月，中共十六屆二中全會召開，江澤民辭去中央軍委主席，胡錦濤續任。這樣，通過每五年一屆的全國黨代表大會的形式，開始打破黨和國家領導人職務終身制的“天條”，似乎正在形成約每兩屆(10年)中央主要領導人更替一次的慣例，行政、立法系統也相應地發生重大的人事變動，并由此帶動地方黨政高層管理人員的任期制度改革。
2、城鄉分治、一國兩策的二元社會管理體制在大規模的城市化浪潮中，伴隨著城鄉統
籌、工業反哺農業、城市反哺農村等戰暢性政策的調整而開始走向松動、解體中。
建國初期，國家一方面積極恢復國內秩序和國民經濟，一方面加緊推進現代化建設進程。在政治上，著力維護國內秩序的穩定、加強國家的全員動員能力；經濟上，為了謀求盡快實現工業化，加速進行資本的原始積累和資源的政府集中統制。到1950年代末，出現三
① 李君如／著：《中國共產黨執政規律新認識》，浙江人民出版社2003年7月初版，分別見第98頁、第156頁。
② 中共中央組織部《關于任免國家機關和其他行政領導職務必須按照法律程序和有關規定辦理的通知》(1983年8月31日)規定：因工作急需，可由上級黨委提議、人大常委會或政府決定，臨時參與某項領導工作或代理某項領導職務。
③ 中共中央組織部《關于中央管理的干部任免工作若干規定的修改和補充通知》(1982年2月26日)規定：明確代理職務，須由上一級黨委批準。即，地方在提出地方主要領導職務代理人選后，須報中央批準：地方因工作需要．增設機構而任命干部時，須先報中央批準。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第38條規定，出現此類情況，須先報請國務院增設機構后，再任命干部。
④ 張海廷：“我國中央地方關系的形成歸類——單一制下中央地方關系體制的兩類劃分”，載《憲法研究》(第1卷)，第256頁。參見謝慶奎主編：《當代中國政府》，遼寧人民出版社1991年版，第381—382頁。
年經濟困難，出于應對當時短缺經濟的緊迫需要，繼1958年頒布《中華人民共和國戶口登
記條例》，明確將城鄉居民區分為“農業人口”和“非農業人口”兩種不同戶籍后，開始嚴格控制農業人口轉為非農人口，并對人口的自由流動和遷徙實行政府管制，至于今日，由此構成了世界史上罕見的大規模城鄉壁壘以及市民與農民之間的身份鴻溝。在憲法確定的工農聯盟的階級定位和階級關系下，形成了一國兩策、二元對立、城鄉分治的社會管理體制性質的憲法慣例。在政治方面，城市被置于社會優先發展的位置，與城市里的非農居民相比，農民階層被逐漸社會邊緣化，忝列為“二等公民”；在經濟方面，國家及城市工商業對農村資源進行了大規模的經濟、超經濟汲取，方式如所謂工業制成品與農產品價格價格的“剪刀差”、對農村集體所有土地的無償或低價征用以及加諸沉重的稅費負擔等；在社會保障方面，城市居民可憑借戶籍壁壘獲得就業、住房、醫療、教育、養老等一系列排他性的城市福利。這種全國性、全民性的憲法性制度安排，雖有當時經濟、政治等方面的合理背景，但是，也讓廣大的農村地區和農村居民為盡速推進國家的現代化進程作出了巨大的歷史性犧牲，代價極為高昂，遲至今日，導致中西部地區的農村經濟嚴重凋敝，農村的可持續發展能力嚴重低弱，農民的經濟收入和社會保障長期嚴重滯后于城市居民，妨礙了城鄉人民的自由交往、自主擇業、自由遷徙，凸顯出觸目驚心的制度性不公平和對基本人權的侵奪，給社會穩定埋下了巨大的隱患。這些年來，隨著改革開放的日漸深入，城市化進程的加快，人權和憲政理念的傳揚等等積極因素的推助，僵硬的戶籍管理制度開始松動：城市暫住、居民身份證、城市準入的藍印戶口的推行，糧、油、布等計劃票證的停止流通，勞動用工制度的放開，養老等社會保障制度開始覆蓋部分農村人口，及至近年中央政府提出統籌城鄉經濟和社會發展，以城市反哺農村、工業反哺農業，讓廣大農民與城市居民共享改革開放的建設成果等一系列戰略性政策調整思路和措施出臺，這些都似乎在預示著城鄉分治、一國兩策的二元社會管理體制作為憲法慣例正在走向退隱之中。①
三、當代中國憲法慣例的要素、結構及特質
作為法的規范，無論是單個的憲法慣例，還是同類慣例的集成，都有—定的結構和有機要素。復雜的憲法慣例則由簡單要素和結構復合成為層級或樹狀系統。
(一)要素
憲法慣例的要素，系指組成憲法慣例的基本成分。初步分析，主要包括憲法特定事項的基礎規范、慣例的觀念形態和法效力的認同三個方面。
1、有關憲法的特定事項及其基礎規范。
首先，須為憲法性事項。何謂“憲法性事項”？如前所述，當為有關國家與公民的相互關系、公共權力的分配形式及其運行規則等基本的社會制度、政治制度的事項，以關涉公民基本權利及國家利益的緊要程度而定。
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